上海自贸区 “法律尺度突破”意味着什么？

    十二届全国人大常委会第四次会议8月30日作出决定，授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。决定自2013年10月1日起施行。

    “轻审批”和“重监管”是我国外商投资领域改革的趋势和方向。“减政放权”是政府一再强调转变职能的切实体现。

    制度创新，法律先行。根据全国人大常委会的决定，国家最高立法机关授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。

    这意味着，建立上海自贸区的关注点已不再是政策优惠，而是制度创新。通过改革，体现政府在管理方法和思维上的显著变化——让市场和企业发挥更大的作用。

    最能体现上海自贸区制度创新的，当属将在外商投资管理体制上实施的行政审批制度改革。决定中提到的“国家规定实施准入特别管理措施”，可以理解为就是国际通行的“负面清单管理”模式。

    制度创新首要明晰利弊得失

    10年来，我国外资企业法律对外商投资行为有着完整的规范性指导。即外商投资行为须参照2003年制订的《外商投资产业指导目录》开展。这份目录明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目，经2011年修改后沿用至今。据此，外商投资企业的相关合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核同意后方能具备法律效力，这就是所谓的“正面清单管理”模式。

    由于许多政府部门对外商投资行为进行了详细的事前审核，“正面清单管理”模式减少了外商投资企业成立后在行业准入、法律适用等方面出现错误的概率。但在其产生积极作用的同时，也暴露出显而易见的弊端，外商诟病最多的问题之一就是效率低下。投资办企业，仅合同章程就必须走完所有审批流程才能生效，耗时冗长，这在一定程度上影响了外商投资的积极性。况且，由于审批时间长、项目多，很容易因一些违规行为产生腐败现象。

    一字之差却是管理理念截然不同

    负面清单和正面清单是相对应的两种外商投资管理模式。在“负面清单管理”模式下，政策将不开放的行业公示在清单上，明确说明这些行业不开放或存在限制；而未列入清单的行业就是开放的，在未列入清单的行业从事投资，不用经过任何审批，可直接去工商行政管理机关注册。两种模式虽仅一字之差，却是两种根本相反的管理理念。

    正面清单，说的是外商只能做清单里规定的事——“法无明文规定不可为”。负面清单，则是告诉外商只有清单里规定的事不能做——“法无明文禁止即可为”。

    “负面清单管理”是国际上通常采用的模式。据统计，如今世界上有近80个国家采用这种模式。其最大优点就是，准入前国民待遇能够充分调动外国企业投资的积极性。

    一位外企中国区负责人就坦言，“中国经济发展到今天这个阶段，地方政府应舍弃依靠优惠政策来招商引资的思维。其实，提供高效透明公正的行政服务更能打动人心。倘若改变滞后的管理模式，则有利于激发投资者的热情”。

    体现“市场经济的本质是法治经济”

    “变审批制为备案制”的改革和探索，并不意味着将放任自流。商务部部长高虎城就曾明确表示，为加强风险管控，国务院有关部门和上海市等有关地方人民政府，除及时制定和调整负面清单、完善国家安全审查制度外，还将通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段，构建风险防御体系。

    据了解，上海自贸区建设还将涉及10多项国家法律法规的修改。可见，政府在风险控制、政策监管和强化法制保障方面上的重视，对如何处理好放松管制与法律体系完善的关系、如何明确市场游戏规则等等，将产生不可替代的重要作用。

    当然，由于此次上海自贸区内中止3项法律有关规定的有限时间为3年，3年之后，这些举措的存续如何发展，也存在着两个“变数”。全国人大常委会决定指出，上述行政审批的调整在3年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

    然而，无论结果如何，应该说，上海自贸区“法律尺度突破”体现出的法治精神，正是党中央、国务院反复强调建设法治政府的真实写照，意义尤为深远。因为，它诠释了“市场经济的本质是法治经济”。