“二次改革”必须从行政体制改革突破

汪玉凯 国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长

    聚焦中国改革

    迎接十八届三中全会

    本栏目与市社科联合办

    行政体制改革是进一步深化改革的突破口和硬骨头，即将召开的十八届三中全会在行政体制改革方面会有什么样的大动作？改革又当从何处破题、突围？本报记者专访了国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯。

    本报记者：李龙 陈小雁

    行政体制改革

    是“二次改革”核心

    记者：即将召开的十八届三中全会，深化改革必将是重头戏之一，也是社会共识。您认为此次三中全会将会在哪些方面作出改革的突破？

    汪玉凯：十八届三中全会将是改革的一个转折点，我把它称为“第二次改革”。原因有二，一是当下改革已经进入战略转折点。过去相当长的时间，我们都是以经济体制改革为主导展开各项改革，但越到后来，经济改革对其他改革的带动越来越困难。因而，政府自身改革显得更加重要。这就是说，中国改革发展到了目前这个阶段，改革的内在逻辑正在发生变化，行政体制改革是大盘子改革中的重要选项，通过政治要素改革来推动经济改革、社会改革，是目前的思路。

    二是传统发展方式已经走到了尽头。中国经济在持续快速发展，但付出了过高的代价，反映在转变发展方式方面，突出表现为低成本出口战略、低端产业主导的经济结构、资源环境的使用方式、劳动在收入分配中的占比持续下降和收入分配不公引发的社会问题；中国社会转型、体制转轨在快速推进，但积聚了大量的社会矛盾和社会冲突。这些经济层面的改革、社会层面的改革几乎都和政府自身的问题相关，改革之所以难度大、难以深入，也都和政府自身存在的问题有关。

    因而，当下的改革必须是从政府自身入手，只有这样，才能为经济改革、社会改革腾空间。这是“第二次改革”的核心，一旦启动，其影响不是一年两年的，而是长期的。

    但是，光靠政府改革带动经济改革还不行，还要促进政治要素层面的改革。如加大反腐败的力度，加强司法改革，保证司法公平，转变作风，加强执政党的自身改革等。只有认清了这个改革内在逻辑的结构性转换，我们才能真正掌握改革主动权。我们也看到，从十八大以来，政治要素层面的改革已经启动，比如说司法审判体制的改革，表现在整合反腐败的体制和机制，一批贪腐官员相继落马；再比如从严治党，“八项规定”和反“四风”的狠抓落实；以及转变工作作风，表现在废除特权、出门少封路、严管三公消费等方面。

    改革的思想基础 各方利益取得最大公约数

    记者：政府自身改革等于“拿刀割自己的肉”，阻力必然不会小，您认为主要阻力有哪些？

    汪玉凯：政府自身改革每走一步都不容易，其阻力主要来自三个方面：一，观念革新难。政府一直比较强势，要转型面临传统观念制约；二、部门利益太严重。改革势必影响相关部门切身利益，容易遭到阻碍；三、自身改革容易落实不到位。过去我们的改革大多数是改社会的，改老百姓的，改起来相对容易。比如，下岗分流、医疗制度改革、减人增效等等。但这些年，涉及政府自身的行政体制改革遇到很大阻力，很难推进，比如三公消费、官员财产公开、行政审批制度改革等。这些改革直接动了政府的“奶酪”，所以很难。

    记者：改革的阻力如此之大，所以您最近在一篇文章中说，“要构建全面改革的思想基础”，这是不是意味着当前对改革还存在着认识问题？

    汪玉凯：当前我国存在四大风险，一是经济风险，即经济下行压力越来越大。过去我国的经济已经持续高增长了30多年，平均接近9%，现在继续保持高增长速度是不可能的，一方面经济的基数越来越大，另一方面资源环境的约束越发突出；二是社会风险，即社会贫富差距、城乡差距、行业差距逐步扩大，各种机会分配不均等，既得利益的灰色权力、权贵资本等，导致社会利益格局被扭曲；三是信任风险，即有的地方政府对老百姓的承诺不能兑现，各种社会保障不到位，老百姓对政府的信任程度下降；四是政治风险，腐败必须得到有效控制，给民众以希望，以凝聚人心。这些危机决定了我们只有继续深化改革。

    重构改革的思想基础，在于协调各方利益，在新的起点上取得最大公约数，这是改革能否成功的关键。从过去的改革经验看，1978年改革起步的时候就是以思想解放、寻找改革的最大公约数为前提的。邓小平1992年南方谈话这场思想解放，使中国人找到了“社会主义市场经济”这个最大的公约数。目前，中国的改革又到了一个关键的时刻，需要构建全面深化改革的思想基础，在当前利益格局下取得最大公约数。

    向既得利益动刀 最难突破的是权贵利益集团

    记者：那么您所说的“二次改革”，具体应该从哪些方面突破重重阻力？

    汪玉凯：突破口有两个，一是行政审批改革，二是对既得利益阶层的改革。

    政府自身改革中，转变政府职能是其核心，而当中最主要的就是放权。十多年前,国务院大概有4300多项审批权，政府管得太多，市场很难发挥作用。经过6次行政审批改革之后，国务院目前还有1700多个行政审批事项，显然还是太多。如果简政放权不到位，市场仍然门槛过高，则市场机制仍然无法发挥其应有的作用；如果社会组织没有更多的自主权，那么社会组织也很难承担起社会赋予它的责任。所以政府如何把该管的管好，把不该管的放出去，达到收放平衡，既需要勇气更需要智慧。只有把政府与市场、政府与社会的关系理清楚，激发起市场和社会的活力，经济社会发展才是良性的过程。新一届政府已承诺，未来5年把1700多个行政审批事项再精简三分之一，这是个好事。

    改革说到底，就是与既得利益集团作战。目前既得利益集团主要有三类：以贪腐官员为主的权贵利益集团、以垄断企业为主的利益集团、以房地产和资源行业为主的地产资源利益集团。在这其中最难突破的就是权贵利益集团，我们现在市场经济主要被“权”扭曲。如果不敢向它们“动刀子”，改革就不可能真正有所推进。如何打破既得利益集团？要从制度上割断政府官员和商业活动的联系；要启动国有企业改革，从制度上打破不合理的利益链条；要实行严格的官员财产申报制度。我预测在十八届三中全会上，国企改革会有比较大的动作，利益分配上会有比较大的调整。对于竞争性行业，国有企业要退出，不能做主导。

    记者：在经济领域，上海自贸区引人关注，在政治领域，您认为会否有类似的改革大动作？

    汪玉凯：上海自贸区的改革本质上也是一种行政改革。以前我们规定企业只能做什么，给企业设下了严格的限制。现在在自贸区只是规定企业不能做什么，给企业留下了非常大的发展空间，这对现行的行政体制来说，也是个突破。其实像以前的经济开发区，本身就是一种行政模式的创新，现在的自贸区也是如此。

    观点速递

    房价只涨不跌原因:

    商住占新增用地仅三成

    近年来，被媒体热议的土地财政，低价征地、高价卖地等说法实际上是一个误区。通常情况下，地方政府付给农民的征地价格是比较低的，但是，征地之后政府还要花钱进行基础设施建设来招商引资，这样，政府在卖工业开发区用地时，绝大部分不赚钱，甚至是亏本卖。政府每年的土地出让金，一般能赚钱的也就是商住用地。

    而根据国土部门历年发布的年鉴，国内每年城市新增供应土地中，有40%～50%是工业用地，商住用地只有30%～35%。而其他国家城市化过程中的新增土地，工业用地绝对不会超过20%，换句话说他们的土地绝大多数是给老百姓盖房子去了。正是我国扭曲的供地结构，导致房价那么高。

    ——中国人民大学经济学院教授陶然在岭南大讲坛提出

    学术动态

    广东全国首创

    政协理论研究会工作站

    本报讯 （记者 陈小雁 通讯员 郭丽兰）日前，由广东省政协理论研究会广东省委党校工作站和中共广东省委党校科学社会主义教研部联合主办的“健全社会主义协商民主制度专题研讨会”召开。这是广东省人民政协理论研究会工作站成立以来举办的第一次专题研讨会。

    中国人民政协理论研究会原冬平秘书长指出，广东成立政协理论工作站在全国来说是首创，人民政协理论研究应该注意理解中国政治制度的特点和特征，增强理论、制度、道路自信；不要迷信国外的制度，两院制、多党制等政治模式不适用中国。