探索就地城镇化:"海盐样本"或成破解二元结构利器

▲海盐县新农村一景（资料照片）

    作为国务院农村综合改革示范试点县的浙江省海盐县，以农村产权制度改革为切入点，通过就业方式转变与公共服务延伸，帮助农民逐步实现“就地城镇化”。

    多位专家认为，“海盐样本”不仅推动了城乡有机融合，也化解了“异地城镇化”所带来的一系列经济社会问题，其对未来新型城镇化的路径选择，有着重要的意义和启示。

    样本

    海盐三招力保农民权益

    浙江省海盐县是全国就地城镇化改革的探路者，并取得了靓丽的成绩。目前全县人均G D P超过1万美元，城乡居民收入比达到1.98：1，收入差距远远低于全国平均水平，城乡居民享受到基本相同的养老与医疗保障。

    据海盐县县委书记沈晓红介绍，2009年，海盐县建立了现代农村产权制度和城乡一体化产权流通市场，以解除农民进城的后顾之忧，同时增加其财产性收入。

    据悉，海盐县的改革主要有三大举措。

    一是在农民已有的集体土地承包经营权和农村宅基地使用权的基础上，又增加了集体资产股份收益权和农村房屋所有权。

    据海盐县县委常委王坚介绍，农房也是农民的重要资产，多年来，由于没有产权而只具有居住功能，成了真正的“不动产”。如今有了房屋所有权证，就能将农民手中的“死资产”变为“活资本”。

    二是明确集体资产的产权主体，理顺分配关系，使农民持股权证放心进入城镇从事二、三产业。

    海盐县探索将村集体经济组织改制为社区股份制经济组织，使村集体组织成为市场主体，通过资产量化折股，把原来虚拟的共同所有改为实在的人人有份，加之股随人走，让农民能持续享受集体经济发展壮大的成果。

    据当地一位村民介绍，2002年合作社成立之初，他领到了716.5元的分红，而现在已经涨到2000元。“以前就怕进了城，集体资产没了份。拿到股权证后，心里就踏实了，现在每到年底就盼着领到‘外快’。现在村里人人都关心集体资产的运行情况，盼着企业越做越大”。

    三是建立有形市场，提升效率促进规范，为农民带来更多土地财产性收益。

    海盐县建立了县、镇、村三级土地流转服务平台，促进了农村土地承包经营权流转的规范化。《经济参考报》记者在服务中心看到，墙上的大屏幕滚动着全县各地汇集起来的土地流转信息。据浙江省农业农村工作办公室副主任邵峰介绍，现在土地流转是供不应求，“只要流出来就有人要”。

    除了上述三大措施外，海盐县还通过“社保全覆盖”，成立劳务专业合作社等措施，强化农民各种有形和无形的权益。

    中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示，海盐县建立了以人为本的公共服务体系，包括先进的城市基础设施和高效率的政府服务系统等，是真正建设新农村，而不是城市的“后花园”。其对我国未来新型城镇化的路径选择，有着重要的意义和启示。

    路径

    就地城镇化免除人口迁移

    在11月27日由国务院农村综合改革工作小组办公室和中国金融信息中心联合主办的一场研讨会上，多位业内专家就“海盐样本”展开了讨论。

    专家们一致认为，海盐县的就地城镇化包括三大领域：农民权益城镇化、就业方式城镇化、公共服务城镇化。为了实现这些领域的城镇化，该县完成了“三步走”。

    第一步就是确权，包括农房产权、宅基地使用权、承包权、经营权、集体资产股权等。只有完成了确权工作，才能使农民的生产、生活要素“归属清晰，权责明确”，使这些资源的资本化流动成为可能。

    第二步是赋能，包括通过土地流转、培育农业市场经营主体等措施，达到农业工厂化、农民职业化的目的，最终实现农村充分就业，增加农民的财产性和就业收入。

    第三步，经过“确权”和“赋能”后，要争取城乡“同待遇”发展，包括基础设施均等化、公共事业均等化等，使农民同享城市发展成果。

    专家指出，海盐县的就地城镇化至少有四个益处：第一，化解了“异地城镇化”所带来的一系列经济社会问题，比如留守人群问题，农村土地资源浪费问题等；第二，人口的聚集程度较高，并且通过公共服务的延伸，缩小了城乡差距；第三，让农民与市民一样，没有顾虑地自主选择就业和生活方式；第四，就地转移的成本低、效率高，地方政府可以节约出更多资金用于发展产业。

    事实上，海盐县探索的这种“就地城镇化”理念，受到国内多数主流学者的认同。

    专家认为，纵观我国城镇化发展历程，从上世纪80年代农民“离土不离乡”，到90年代开始大规模进入城市开发区，到工厂务工，走出一条独 特 的 城 镇 化 道 路 。未 来20年，城镇化将进入新的发展阶段。在这个阶段，除了城市群之外，小城镇将成为重要极点。农民就地、就近转移就业，形成合理的城镇体系和人口布局，是促进人口城镇化的重要举措。

    一位分析人士介绍称，当前很多地方搞的都是“异地城镇化”，认为城镇化就是让农民进城市、进社区，农民在城镇化过程中完全是被动的。离土又离乡，土地换社保，使农民在获得市民身份的同时，也失去了赖以生存的保障和情感的寄托，最终还是难以真正融入。与之相反，就地城镇化是指农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。

    著名经济学家厉以宁日前也指出，中国现在的状况是初次分配有差距，二次分配扩大差距，而改革的“药方”正是“城镇化”，而“就地城镇化”是有效措施。

    探索

    改革遭遇多重现实难题

    多位专家指出，在发展就地城镇化的过程中，“海盐样本”仍然存在很多制度限制和现实难题，亟待破解。

    对于土地确权登记，目前法律上 对 农 村 集 体 土 地 权 利 的 限 制 较多，一些农户担心拿到这个证作用也不是很大。一些村干部也反映，在宣传确权登记工作时，无法明确告诉老百姓做这件事有什么好处。因此，修订《土地管理法》和起草《农村集体土地征收补偿条例》时，希望能够明确承包经营权证的法律效力。

    专家还指出，海盐县要警惕集体资产的股份化改革风险。不少地区通常留一部分作为集体股，用以筹措本村的养老、计生、抚恤等经费。但是，现代企业的基本要求就是产权明晰，企业也没有提供公共福利的义务，因此，集体股的存在与现代企业制度建设的要求不符。

    此外，改革后成立的农村集体资产股份制企业，一般从事的都是村内厂房、门面租赁业务，利润较薄，农民担心企业工商登记后必须纳税，会摊薄分红收益，大多不愿进行工商登记，导致企业生存在灰色地带，容易造成经营风险。

    除以上风险外，全国其他一些地区的小城镇在进行就地城镇化改革时，还有一些其他值得警惕的问题。

    据全国人大农委会综合处副处长王春来介绍，目前我国社会资本进入农村的比例仍然太小，而小城镇财政分成比例偏低，很多小城镇建 设 资 金 捉 襟 见 肘 ， 影 响 发 展 潜力。

    对于具备了一定经济条件的小城镇而言，据有关专家介绍称，在发展就地城镇化过程中，很多地区片面追求建设规模和速度，城镇框架拉得过大，导致了建设用地增长速度远远高于农村人口的转移速度，不合理利用和浪费土地现象非常突出。