城镇建设用地重在盘活存量

    人多地少是我国的基本国情，这句话不仅适用于耕地，城市建设用地同样面临“地从哪来”的难题。长期以来，城镇发展大多建立在低成本获得城镇建设用地基础之上，随着城镇化加速推进，我国平均每年减少耕地600多万亩，日益逼近18亿亩的耕地红线。据测算，如果按照2020年全国人口14.5亿人、城镇化率达到60%、城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地测算，至少需要新增126万公顷城镇建设用地。面对粮食安全这个大课题，城镇化不可能永远无节制占用农地。

    那么，城镇建设用地从哪来呢？日前召开的中央城镇化工作会议提出，要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线既包括数量也包括质量。

    根据《2012年中国国土资源公报》，去年转为建设用地的农用地达42.91万公顷，其中耕地25.94万公顷。由于耕地的红线是不能触碰的，腾挪的空间就要通过土地集约化来实现，着力提高城镇建设用地利用效率。要通过坚持用途管制制度，优化国土空间利用格局，增强城镇化健康发展的空间保障能力。

    为提高土地利用率，国土资源部今年初发布的《节约集约利用土地规定(草案)》明确提出，将逐步缩小划拨用地范围，工业用地将采取“先出租后出让”的供应方式。鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

    城镇发展，规划先行。要通过加强规划，建立规划的评估调整制度，加强对城市土地过快扩张的管控，合理确定城市发展边界。当前不少地方存在城市规模扩张的冲动，新区新城既没有产业也没有人口支撑，造成土地资源的极大浪费。针对此类问题，要控制城镇用地的数量，按照用地极限的方法做规划，对人均用地进行适当的控制。要通过设立一些有条件的建设区，约束城乡建设用地的总量，提升城市的集聚水平。

    控制总量的同时还须优化结构。我国城市建成区的经济密度和城市总人口密度不高，但城市内部居民区的人口密度畸高。欧美城市的居住区占地比例一般在45%左右，而我国的这个比例一般在25%以下。今后要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态用地的合理结构。

    中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，在改革征地制度的同时，必须改革用地制度。目前，政府在工业用地上补贴较多，虽然土地出让收入看似很高，但其实很多都用来补贴到工业用地。数据显示，2012年上半年，全国每平方米商贸用地均价5728元、住宅用地均价4520元，而工业用地却只有659元。

    针对城镇化过程中的人地矛盾，还要协调好农村的土地利益关系，这就涉及3个方面的改革。首先，改革土地征收制度，包括缩小征地范围，严格征地程序等；其次，改革完善农村集体建设用地的使用制度，实施有偿使用，特别是经营型建设用地；其三，深化集体土地产权制度的改革，进一步推进所有权的实现方式和使用权的有偿流转。