化解地方债可选PPP模式

　　根据债务的来源选择PPP模式

　　根据国家审计署最近公布的信息，地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务，2013年6月底地方债务总额为178909亿元，其中，负有偿还责任债务为108859亿元，占60.85%；具有担保责任债务为26656亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为43394亿元，占24.25%。

　　当前我国地方政府举债主要用来进行市政建设(占37.5%)、土地收储(占16.7%)、交通运输设施建设(占13.8%)、保障性住房(占6.8%)、教科文卫(占4.8%)、农林水利建设(占4.0%)、生态建设和环境保护(占3.2%)。前三项较为集中，占整个债务的68%。

　　厘清地方政府债务的来源及不同用途，可使我们针对不同的来源采用不同形式的PPP以降低地方政府债务规模和化解地方政府债务风险。

　　广义PPP是指政府与私人部为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等形式。按照这个广义概念，从管理角度来看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

　　适合化解债务的PPP具体运作模式

　　基础设施形态一般表现为三种形式，一是已经建成的基础设施；二是需要改造和扩建的基础设施；三是新建基础设施。一般来讲，已有债务存量是发生在已有基础设施项目上，而新债务是发生在将要建设或者是需要改造和扩建的基础设施项目。

　　针对不同形态的基础设施项目可以选择不同的PPP模式，如果通过PPP化解债务，需要针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体运作模式。

　　现有基础设施。如果将现有基础设施转化为PPP模式可能有多种形式的选择，如政府可以通过租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进行经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果通过PPP模式来化解政府在建设过程中所发生的债务，可考虑选择TOT模式，就是将已建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得化解原来债务，而私营部门在得到基础设施一个较长时段的运营权后进行经营管理，取得合理回报，当运营期结束再交还给政府。

　　扩建和改造现有基础设施。这方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通过租赁—建设—经营、购买—建设—经营、外围建设等形式与民营企业合作。对于如何化解这方面的债务可分为两个方面，一方面是前期因建设形成的债务；另一方面因需要扩建和改造带来新的债务。这两个方面都可采用TOT的模式来化解原来的债务和防范未来发生的债务。如果仅仅因改造或扩建需要贷款融资，可以仅对改造部分采用BOT的模式。政府将需要升级改造的基础设施转让给私人部门，由私人部门对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费。经营期过后再将基础设施转交给政府。

　　新建基础设施。对于新建的基础设施，政府可以采用建设—转让—经营(BTO)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)等PPP模式。这些方式可以有效避免政府债务的发生的模式有BOT、BOO。建设—转让—经营是指由民营企业对基础设施进行建设，建设完成后转交给政府部门，然后再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量，也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间，所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权，同时也可以把建设时所使用的资金作为租金，从而获得优先租赁权。建设—经营—转让是指由民营企业对基础设施进行建设，建成后由民营企业进行经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。在经营管理期间，基础设施的所有权是属于政府的，但是，不需要向政府交纳使用费，只是在经营到期后，无偿交还政府。在交给政府之前，必须保证基础设施的完整性、正常功能等。建设—拥有—经营(BOO)是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然这里的“永久性”经营权是个相对概念，是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量与运营服务水平。

　　需要注意和解决的几个问题

　　除选择适合的PPP形式外，在选择通过PPP化解地方债务过程中，还应当解决好以下几个方面的问题：

　　一是选择直接效益相对好的项目。通过PPP化解地方政府债务，首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流量的项目，如果项目本身的现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接的经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。如水厂项目的供水、电厂项目的供电，都是政府特许的垄断项目，产品的定价和出售都可同有关部门签订合同而得到一定保证。垄断性有利于保证项目有足够把握达到财务目标。如果所选择的项目盈利能力较强，其垄断性则可以降低一些。

　　二是对经济回报能力较弱的项目提供灵活的政策和有力度的激励措施。根据项目的特点，政府应该为经营者提供相应的优惠激励措施。特别是对于那些经济回报能力较弱的项目，激励方式通常有如下几个方面：①最低经营收入保证。为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等。或者在现金流大幅度下降时，政府给予以适当的补贴，如隧道或公路交通等。即使用补贴产生一定的财政压力，也会比政府自己办项目的财政压力低很多。②授予经营现有收费设施的专营权。③商业自由空间。准许项目公司在授权范围之内进行符合公司利益的延展开发。④无第二设施担保。必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施，以保证该项目的独家垄断地位。

　　三是将一部分BT模式的项目转为BOT。目前地方政府为了加快基础设施建设，不少地方采用了BT的模式。往往转让时间段较短、且成本较高，给地方政府造成不少债务压力。面对这种债务，地方政府可以采用通过将BT转为BOT的方式化解。其经营的方式可以做多样化的选择。例如市内轨道交通，虽然不可能通过向用户收费的方式收回投资，但可以将道路两边的经营权交给投资者，让其获得相应回报，如果还不足的话，政府也可进行适当补助以达到投资者最基本的投资收益保障。

　　四是积极探索狭义PPP概念下的SPV形式。众所周知，在PPP模式中，SPV的作用是非常重要的，因此，应当在选择PPP模式时就尽可能要求设立SPV，特别是对公开招标项目，招标对象一定要求是符合项目条件的SPV才能参与投标，并对SPV设立一定的条件，如注册资本金比例、股东构成等要有一定的约束。

　　五是加强监督管理。在通过PPP化解债务过程中应当加强监督管理，一方面，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降风险；另一方面，提高公众参与度，让更多的公众参与对PPP项目的监督，同时也充分发挥媒体的监督作用。（贾康　曾晓安　孙洁）