预算法三审拟适度对地方债开闸

　　导读：昨天，十二届全国人大常委会第八次会议开幕，备受瞩目的预算法修正案草案迎来第三次审议。这部法律于2004年启动修订，各方对一些关键问题反复博弈，修法过程一波三折。根据预算法修正案草案三审稿，报送各级人大的预算草案应当细化，除了现有的按功能分类编报预算外，还要按经济分类编报。这意味着公务员工资、奖金、补贴、机关接待费、会议费等将向社会公开。对于社会热议的地方债话题，三审稿适度放开地方政府举债的权限，经国务院批准的省、自治区、直辖市可发行地方债。

　　预算透明

　　政府须编报经济分类预算

　　4月18日，各中央政府部门在官网“晒”2014年部门预算，这是中央各部门连续第5年推进部门预算公开。看不懂——这是很多普通公众对于预算收支表的感受。

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞作预算法修正案草案修改情况的汇报时说，为加强预算审查和监督，报人大审批的预算草案应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类(类、款、项三级)，应当编列到项；按其经济性质分类(类、款两级)，基本支出应当编列到款。

　　此外，三审稿还明确了预算公开的时间：政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。

　　解读

　　“晒”出薪酬福利更有利于监督

　　“预算支出不按经济分类，怎么花钱难监督。”对于最新一轮中央部门预算公开，上海财经大学教授蒋洪在接受北京青年报记者采访时表示。

　　目前，无论中央还是地方政府，向人大报送的预算都是按保障功能分类。所谓按功能分类，就是要显示政府的钱都用来“干什么”，用在哪些方面。《政府收支分类科目》中支出按功能分类共设置类、款、项三个层级科目。以教育支出中的小学教育支出为例，三级科目分别对应：教育－普通教育－小学教育。

　　事实上，还有另外一种预算编制方法，即按经济性质分类。上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川接受北青报记者采访时介绍，按经济分类编报预算，意味着更清楚列出财政资金具体都干了什么，是怎么花的，有利于更好地监督政府花钱。

　　财政支出按经济分类主要包括类和款两级，类主要包括工资福利、商品和服务支出、转移支付、基本建设支出等；款是对类的细化，如房屋建筑物构建、大型修缮等。

　　刘小川介绍，公务员的工资、奖金、补贴以及“三公经费”等都可以在按经济分类的预算表中体现。“从技术上说，编制按经济分类的预算表没有太大的难度，但无论中央还是地方，都没有全面采用经济分类编制预算。”他说。

　　公务员“晒”工资、福利，部分地方已经开始尝试。今年年初的广州市两会上，监督政府“钱袋子”的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》获得通过，其中一大亮点是提出了“部门决算草案应当按照经济分类编报支出”，这让公务员的薪酬福利更加透明。

　　地方债

　　适度对地方债“开闸”

　　现行预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。去年审计署披露，全国各级政府负有偿还责任的债务超过20万亿元。地方举债已经成为法律不允许但实际存在的现象。

　　是否允许地方政府举债？三审稿拟在这方面有所突破，适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。

　　全国人大法律委员会副主任委员李飞指出，草案二审稿在征求意见中收到意见提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就这些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。

　　根据三审稿，经国务院批准的省、自治区、直辖市可以发行地方债。不过，对举债的方式、用途、偿债资金等做出规定：方式限于发行地方债券；用途应当是公共预算中必需的部门建设投资，并不得用于经常性支出；应当有稳定的债务偿还资金来源。

　　三审稿明确了债务规模和管理方式：地方政府债务的规模由国务院报全国人大或者其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。

　　此外，三审稿明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保。对违法举债或者为他人提供担保的，草案规定相应的法律责任。

　　解读

　　如何偿还旧债成为地方难题

　　本次预算法修改，将地方债发债主体限定在省级政府。上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川表示，省级政府作为举债主体，可以既做到允许地方举债，又对债务规模和方式进行限制。

　　发债用途限定在“建设投资”，刘小川解释，国外的地方政府一般通过发行市政债解决城市建设问题，地方债有且仅有这一项用途。城市建设项目一般具有一定的收益，这有利于偿还债务。

　　“政府的一般支出靠财政拨款来解决，不能通过发行地方债来维持政府运行。如果地方靠发债来做其他事情，比如进行经济调控，就会破坏基本的市场规则。”刘小川说。

　　中央如何限定各地方的发债额度？刘小川建议，中央已经评估了各地的地方债规模，今后可以根据各地的经济实力和负债情况来确定地方发债限额。此外，地方的偿债信用也应该成为重要的参考依据。

　　刘小川指出，三审稿规定地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，这意味着现有的地方债融资平台将不允许再借新债。有的省市靠借新债还旧债，一旦严控地方债，过去借的债如何消化，这是今后地方面临的难题。

　　反对铺张浪费

　　严格控制楼堂馆所等支出

　　反对奢侈浪费在预算法修正案草案三审稿中有多处体现。

　　三审稿中新增规定，各部门在公开预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况做出说明。

　　针对地方党政机关热衷兴建豪华楼堂馆所的问题，三审稿增加规定：严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出；各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。

　　此外，三审稿还增加了惩罚措施：在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

　　财政专户

　　三审稿限制设立财政专户

　　与二审稿相比，三审稿的一大变化是严格实行国库集中收付，限制设立财政专户。

　　三审稿明确政府的全部收入都应当上缴国库，严格限制财政专户的开设范围，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　对于财政专户，二审稿规定，应当上缴的预算资金应当依照法律、行政法规和国务院的规定，及时、足额地上缴国库和依法设立的财政专户。

　　有意见提出，实践中财政专户数量众多、管理混乱，滋生了很多的问题，取消财政专户是大势所趋，建议删去有关财政专户的规定。有的建议增加规定，各级政府财政部门不得擅自设立财政专户。因此，三审稿中限制设立财政专户。

　　本版文/本报记者 关庆丰