全国人大财经委邵宁:国企改革亟须厘清五大问题

　　全国人大财经委副主任委员 邵宁

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)，是指导我们国家下一步全面深化改革的重要文件，当中也包括国有企业改革问题。

　　《决定》对国有企业改革提出了一些新的概念和新的要求，但到目前为止，各方面的解读并不完全一致。正确解读《决定》的相关要求，对下一步深化改革非常重要。我想就这个文件的一些提法讲几点看法：

　　一：需创造条件去实现

　　真正的“管资本”

　　这是《决定》很重要的一个提法，而这个提法显然是有针对性的。前一段时间，有很多中央企业反映，国务院国资委对企业管得过多、过细。这可能就是这个提法的背景。

　　事实上，这样的问题根源在于体制：国资委是一个出资人机构，但它又是一个由行政机构改建而来的机构。当初组建国务院国资委，是合并了中央企业工委、国家经贸委、财政部、中组部等数家单位的部分职能机构而成的，这几个机构的性质都是党政机关，组合在一起，本质上仍是一个行政机构，是行政性出资人。

　　作为一个行政性出资人，其性质就不适合介入企业经营性活动。因此，行政性出资人必须有权力边界和行为边界，不能管得过多、过深，不能介入企业经营性的决策。如果这个边界在思想上不清晰，往往会越位而造成对企业的行政干预。

　　事实上，这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话，就是我们不能当婆婆加老板，国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住，其原因是机构性质所决定的。组建出这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，大家都去指导必然对企业造成非常大的影响。

　　从这个角度讲，教训有两个方面：

　　一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。按说，国资委应该是个专业化要求非常高的机构，不管是作为资产监管者，还是作为股东，要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。

　　二是运作中的问题。实际上，国资委成立以后，内部始终是几张皮，各唱各的调，没有真正形成一体化。

　　应当说，加强国有资产监管、推进国有企业改革方面，国资委的工作有成绩，也有不足。

　　另外需要说明的是，管资本是一种理想状态，是国资监管和国企改革的最终目标之一。现在我们并不完全具备条件，或者说我们需要创造条件去实现真正的管资本。

　　二：不宜否定“管人、管事、

　　管资产一体化”原则

　　2002年，党的十六大启动了国有资产管理体制改革，初步实现了出资人职能的一体化。这是上一个阶段改革的重要成果，也是国资委工作的体制基础。

　　所谓管人、管事、管资产一体化，本身并不是一个非常准确的概念。比如管人，管什么层次的人?是管班子的人，还是都要管?管事也有很多不同看法，什么该管，什么不该管?这个概念本身只是一个约定俗成的说法。

　　管人、管事、管资产一体化概念提出的背景，所对应的体制是十六大之前的体制。当时国有企业的管理状态是多头插手、无人负责，一个企业搞坏了，责任往往说不清。企业的重大事项都是政府决定的，企业自己要承担什么责任是说不清楚的;政府的管理责任也说不清，一个企业出了问题，是管人的部门负责，还是管事的部门负责，还是管资产的部门负责?都说不清楚。

　　国资委成立虽然只是做到了管人、管事、管资产初步的一体化，但是解决了一个重大问题，就是在政府层面对国有企业的管理责任清晰了。国务院国资委成立之后，如果中央企业搞不好，国务院国资委要负责;地方一个省的国企搞不好，这个省的国资委要负责。责任已推不到任何部门身上，而工作责任的清晰化是我们做好工作的一个重要前提。

　　应该说，这十多年来，不管是中央企业还是地方国有企业，在经营业绩上都有非常大的改善，这跟制度进步、责任清晰有很大的关系。我们不能因为存在管得过多、过细问题，而否定管人、管事、管资产一体化。如果把这个原则否定了，就很容易回到以前多头插手、无人负责的状态。

　　三：汇金公司还不是

　　国企改革体制样板

　　最近，汇金公司忽然成为大家学习的样板。

　　汇金公司是代表政府对国有重点金融企业持股的公司。我以前到汇金公司专门与他们座谈过，对他们的情况大概了解一些。

　　汇金公司的性质和职能可能从下面看更清楚一些。假定我是中国工商银行的上市公司，这个公司上面的管理框架是什么样的呢?干部选任是中组部管;分配是人力资源和社会保障部管;资产是财政部持有35%，汇金持有35%;业务方面是银监会和央行管。

　　可以看到，汇金本身的职能非常有限，就是持有上市公司35%的股份，所以他们能做的事情也非常有限，按35%的出资派董事而已。如果认为汇金公司是体制样板的话，就意味着要回到多头管理、无人负责的状态。

　　当然汇金公司有两点值得我们学习：一是汇金公司是按照专业机构组建的，大部分由专业人才组成;二是人员待遇考虑了市场的因素。

　　四：国企改革与银行改革难度完全不一样

　　有些同志认为，相对国有企业而言，国有银行的改革最成功。这个说法有道理，但两者的难度是完全不一样的。

　　国有工商企业是背着一系列包袱进入市场的，如体制问题、结构问题、企业办社会问题等等。为给国有企业解决这些问题，十几年来，从改革脱困开始，各级政府、包括出资人机构尽心竭力，脱掉了几层皮，但仍然没有完全解决好。

　　相对而言，国有银行的改革要简单得多：一是没有抓大放小的问题。而国有中小企业改革涉及几十万家企业、3000多万职工。

　　二是没有破产问题。而国有困难企业关闭破产涉及5000户大中型企业、1000万职工。

　　三是没有很多结构性问题。国有银行基本上不存在很大的结构调整问题。

　　四是基本没有办社会负担问题。国有银行没有办过学校、医院、公检法机构。

　　五是国有银行没有很突出的富余人员问题、厂办集体和辅业问题。国有银行系统总共才不到200万人，而在改革初期国有加集体企业职工超过1亿人。

　　六是我国的银行业并没有完全开放，竞争不很充分。

　　国有银行改革主要是两个问题：一是呆坏账;二是体制。呆坏账问题通过不良资产剥离解决了;体制问题通过整体上市解决。所以，国有银行的改革相对简单，比较容易做到整体上市。整体上市之后，就是管资本的问题了，就是一种理想状态了。

　　而国有工商企业有很多问题，到现在仍然没有彻底解决，有些问题单靠企业自身也解决不了，需要政府、包括出资人机构出面协调、帮助。所以，在国有企业的问题解决完之前，还不能仅仅是管资本。政府也好、出资人也好，有责任帮助企业推进改革、推动结构调整，帮助减轻企业历史负担，为最终实现只管资本创造条件。

　　五：授权大企业作为国资运营公司比较稳妥

　　为解决国资委管得过多、过细问题，一些同志设计的解决方案是建一个三层结构，用中间层把国资委屏蔽开，以减少对企业的干预。

　　但这个三层结构并不一定能解决问题，在这方面我们有过教训。至少在10年之前，深圳市国有资产监管体制改革起步就是三层结构：第一层是深圳市国资办;第二层是深圳市投资管理公司;第三层是深圳市的国有企业。运行中发现，这个体制并不顺，矛盾和摩擦很多，企业意见非常大。最后的结果是不得不撤销中间层次，改变为两层结构。

　　鉴于此，以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，是比较稳妥的办法。就是依托现有优势的国有大企业，来组建国有资本运营公司。比如，在目前113户央企的基础上，努力通过重组压缩企业数量，如最后压缩到70户左右，企业的规模就都比较大了。在这种情况下，授权这些大企业作为国有资本运营公司就可以了。与此同时，国资委的职能再适当往上浮一点，不该管的坚决不管，让企业有更大的经营自主权。这样可能会比较稳妥，震荡也比较小。如果人为地在国资委下面搭建国有资本运营公司，能不能规范运作很难说，搞不好又会变异成一个行政管理机构。

　　(本稿为作者于4月17日在中国企业改革与发展研究会召开的“深化国有企业改革座谈会”上的观点)