宋志平:关于国有企业改革的问题与思考

［ 国企改革如何跨过重要关口 ]　

中国企业改革与发展研究会探讨国企深化改革路径

宋志平 　 中国企业改革与发展研究会会长 中国建材集团董事长

　　国有企业改革要解决好几个问题：

　　第一，国企改革的首要目标是解决好上边的国有资产监管问题。从过去管人、管事、管资本的职能定位，过渡到以管资本为主。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要以管资本为主加强国有资产监管，为什么这是国企改革首要任务，因为它涉及管什么和怎么管的问题，牵一发而动全身。

　　管资本可以通过管理资本运营公司和资本投资公司的国家资本来实现，形成国资委-国有资本运营投资公司-混合所有制企业的国资监管体系，国资委管资本管到国有资本运营和国有资产投资公司，而国有资本运营公司和国有资产投资公司用股权方式投到公益型国有企业和营利型混合所有制企业中。而资本运营公司和资本投资公司这种新公司形式从何而来？我想，还是要以现有的公司转化和重组为主，尤其是资产投资公司，目前大部分央企集团本部都是做投资管理的，资本运营公司可能主要靠新搭建，但个数要看国家准备拿多少钱出来。关于靠现有企业转化搞资产投资公司这件事，无论从国资委还是财政部，还是央企，大家正越来越取得一致性意见，现在要解决的无非是要重组多少家公司合适、是一步到位还是逐步到位的问题。

　　第二，混合所有制是新型所有制形态。提到混合所有制，现在民营企业和国有企业各有担忧。民营企业担心混合又是一场新“公私合营”，建国初期的公私合营的目的是把“资本家”转化为劳动者；国有企业忧虑的是与民营企业混合后，担心民营企业的“移山大法”会不会造成国有资产流失。事实上，混合所有制不是谁消灭了谁，而是股份制改革进一步深化，强调的是不同所有制交叉持股和相互融合，国有民营都作为股东而存在，都在公司法下规范运作，各自的合法利益都“神圣不可侵犯”。混合所有制要解决的是企业真正的市场化问题，确保所有者到位和激励约束机制到位。

　　发展混合所有制会推动国有企业政企分开，政企分开从改革之初提出，至今已经二十余年，到现在也没有完全分开。可见，在国有企业体制下的政府职能和企业职能不好分开，而在混合所有制企业中，国有资本变成股权，由国有资本运营公司和国有资产投资公司作为股东参与管理，并把混合所有制企业和政府管理部门有效分离，这就为政企分开创造了必要的条件。

　　第三，改革是个试错过程，要支持先行先试。国企改革是一个国家的大政方针，现在各个省也都在设计自己的改革方案。如果各省的方案不一致，将给企业造成困扰。比如，一个集团的不同下属企业分布在不同城市，北京、江苏、甘肃……应该按照哪个省的改革方针执行？这就为国企改革提出了新问题：究竟是全国齐步前进，还是各改各的、先行先试？

　　现在看来，全国的国企同步改革，范围太大，难度也较大。既然全国各地都有改革的积极性，就让各省市去先行先试，各个企业也可以积极探索适合自己企业的改革方案。上海国资委已经率先尝试，去年年底发布了国企改革二十条，开了个头，总体反应不错。我们先不去比较哪个省市的改革方案更好，改革是个试错过程，最后还可以修正和完善。

　　第四，要制定国企改革时间表。国有企业改革需要一个时间表，目的是使企业安排好自身的改革工作。

　　我觉得改革可先走起来，可按照先易后难的顺序进行改革，比如公司法里规定的由董事会任命经理层这件事，这是应该推进的事，可以先做起来。职业经理人制度也相对容易些，类似明确的、易行的改革可以先推出一些。

　　第五，让企业家成为改革的动力。从过去的经验来看，企业改革中，实际上很多企业家是改革的动力，在改革中发挥着先锋作用，他们最了解情况，也最有积极性。但现在企业改革的主导者都在上层，这就使改革的原动力不足，如何提高企业家改革的积极性，从而能够更好地推动国有企业改革，这也是摆在眼前的现实问题。

　　关于国有经济、国有企业和混合所有制企业的定位，我有些还不太成熟的思考，也拿出来和大家讨论。

　　第一个思考，为什么要发展国有经济？国有经济和国有企业的区别是什么？我们基本经济制度是公有制为主体，国有经济为主导，我们必须发展和壮大国有经济，但是国有经济不完全等同国有企业，要积极探索国有经济在市场经济环境里的实现形式。国有企业是国有经济实现形式，混合经济所有制企业中的国有经济成分也是国有经济的重要实现形式。所以搞好国有经济比搞好国有企业有更大范畴，不能完全画等号。

　　第二个思考，什么是国有企业？国有企业怎样分类？国有企业是为国家和全民利益服务的企业，应分为两类，第一类国有企业是为全民的公益和保障性事业服务的国企。世界各国都有国有企业，大都是公益性企业，目标是服务好、效率高、减少浪费。当然我国是社会主义国家，地大人多，所以我国这类国企家数和从业人数会多些。但这类国有企业应是非盈利目的，如果这类国有企业也让民间资本参与去盈利，那么，要么提高收费标准，要么去分享国家补贴，这有违国家办国有企业的初衷。也就是说，不是指所有国有企业都要去引入民间资本，都去盈利。第二类是为国家创造财富的国有企业，就是我国的一群“小淡马锡”，这类国有企业主要是国有资本运营公司和国有资产投资公司，这些公司的目的是通过参与市场的资本运作和投资混合所有制企业使国有资产得到保值增值，进而实现国有经济的发展壮大。但总的来讲，这类国有企业家数应在目前基数上大大减少，人数应大幅精减。

　　第三个思考，什么是混合所有制？混合所有制包含了哪些企业？混入1%与混入99%民营资本的企业都是混合所有制企业。无论混合股权比例是多少，都改变了原有国有企业的性质，就会牵涉到办企业目的、运行方式、所有制性质的变化。既然混合后企业性质发生变化，就不应再视同为传统意义上的国有企业。混合所有制企业包含了过去我们说的国有绝对控股、相对控股和参股的企业。三中全会决议中把混合所有制作为我国基本经济制度的重要实现形式，这也要求我们不要再把混合所有制企业简单类比国有企业了。

　　要对混合所有制企业给予充分的市场化政策，不再把一些对政府部门的管理规定再在混合所有制企业“参照执行”。在混合所制企业中要大力推进管理层中长期激励、员工持股和职业经理人制度，充分发挥混合所有的"制度"优势，进而提高企业的活力和竞争力。从员工“身份”认定上，国有企业员工是公职人员，但混合所有制员工不应再被视作国家公职人员。

　　大力发展混合所有制企业，能够扩大国有经济的控制幅度，促进国有经济的保值增值，能够确保国有经济发挥主导作用，能够有效地解决国有经济和市场经济的融合问题。

　　这就厘清了国有经济、国有企业和混合所有制的关系。进一步来讲，应配套出台国有企业法，让国有企业有法所依，国企法是公法范畴；混合所有制适用公司法，公司法在民法范畴。这也就实现了既壮大国有经济、搞好国有企业，又积极发展混合所有制经济等多重改革目标。