政府购买服务“制度空白”突出 宜建绩效评价机制

    2 0 1 4年2月 份 ， 天 津 出 台《关于政府向社会力量购买服务管理办法》，对政府购买服务主体资格、购买内容、资金安排等进行了界定，切实推动了各级机关部门按需 购 买 公 共 服 务 。 但 也 有 部 门 反映，在实际操作过程中，该文件对公共服务评价和购买程序监督的要求仍显“笼统”，仍需进一步建立政府购买服务的绩效评价机制。

    政府购买服务“制度空白”现象突出

    记者调研发现，尽管政府购买服务已经在不少地方有所实践，但目 前 在 各 级 机 关 部 门 的 全 面 开 展中，仍是“新鲜事物”，“制度空白”的现象尤为突出。

    国家行政学院马庆钰教授说，国内惟一规范政府购买公共服务的法律是《中华人民共和国政府采购法》，该法律虽有政府购买公共服务的相关规定，但建立在政府职能转化基础上的公共服务与专业社会服务并未被考虑进去。

    武汉市财政局办公室副主任刘军认为，尽管从中央到地方都提及政府购买服务，但目前尚没有一个专门的政策性、制度性的指导性规范文件，来界定什么样的服务应纳入政府购买范围。

    制度滞后给政府购买服务带来的阻力，表现在多个方面，比如哪些服务可以向社会力量购买、购买资金来源如何确立、购买流程如何规范、如何有效监督等。

    对于这些问题，天津市政府转发天津市财政局出台的《关于政府向社会力量购买服务管理办法》，迈出了完善政府购买服务制度的关键步伐。

    在服务内容方面，天津明确了六个方面的事项可通过政府购买服务 的 方 式 ， 逐 步 交 由 社 会 力 量 承担，包括教育、就业、养老等基本公共服务事项，法律援助、人民调解 、 社 会 矫 正 等 社 会 管 理 服 务 事项，行业职业资格认定、处理行业投诉等行业管理与协调事项，资产评估、检验检疫等技术服务事项，公车租赁、会议服务等政府消耗性服务事项，以及法律服务、课题研究政府履职所需辅助性事项。

    在资金来源方面，天津明确政府购买服务资金应在年度预算中统筹考虑，购买主体的部门预算应体现本部门购买服务对应的资金规模和资金来源，所需支出主要通过盘活存量财政资金予以安排，既包括专项资金也包括基本支出中的公用经费。

    在 职 能 分 工 方 面 ， 天 津 按 照“ 政 府 主 导 、 部 门 负 责 、 社 会 参与、共同监督”的要求，建立政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障的工作机制。

    服务评价程序监督仍显“笼统”

    记者调研了解到，天津市出台的政府购买服务指导文件，为该市各级政府机关购买公共服务指明了方向，相关工作进展迅速。

    尽管制度完善为政府购买服务扫清了部分障碍，给社会力量发展带 来 了 机 遇 ， 但 在 实 际 操 作 过 程中，另一些制度设计滞后带来的风险也更加凸显。

    比如在公共服务的定价方面，天津要求“购买主体在编制年度部门 预 算 时 ， 科 学 测 算 购 买 服 务 成本，明确购买服务的数量、价格、可行性报告、目标和评价标准等，编报政府购买服务预算，经财政部门审核后确定。”

    有专家认为，这样的表述过于“原则性”，并未对公共服务的评价和定价标准提出实质性的指导和约束。尤其是在人民调解、社区矫正、安置帮教、慈善救济等公共服务领域，由于此前并无市场化的价格形成机制，没有现成的价格标准可以借鉴。

    此外，在购买流程监督方面，天津要求“财政部门应督促购买主体加强对承接主体提供服务的全过程进行跟踪监管，重点围绕购买服务 合 同 目 标 ， 有 序 开 展 执 行 监控。”

    对此，专家认为，由财政部门督促购买主体对购买过程进行跟踪监管，即购买主体“既是运动员，又是裁判员”，这样的制度安排，在有些情况下难以起到监督作用：即购买主体与承接主体间，存在利益交织，继而携手剥离了对政府购买行为的监督。

    这种担忧并非多余。清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜说，“在我的调研中，有很多人反映，容易出现政府部门工作人员自己或让自己的亲友成立机构，自己购买自己的服务。这 种 情 况 下 ， 购 买 主 体 的 监 督 职能，实际上就是自己监督自己，起不到实质作用。”

    宜建立政府购买服务绩效评价机制

    对 于 上 述 情 况 ， 业 内 专 家 建议，进一步建立全方位的政府购买服务绩效评价机制，指导公共服务评 价 ， 也 让 后 续 流 程 监 督 有 据 可依。

    一是将受众对公共服务的评价作为定价的重要参考。多位专家学者认为，公众是公共服务的直接受益对象，其对服务质量有着直观感受，必须从制度设计上为公众参与服务监督创造条件。对于已购买的服务，要以公众意见作为评价服务质量好坏、对服务进行定价的重要依据。

    邓国胜认为，为最大限度的发挥消费者评判的效果，可根据评价结果建立服务提供主体诚信状况数据库。将提供服务的履约情况作为此后政府购买服务的参考，逐步建立激励约束机制。

    二是建立对社会组织、机构的评级淘汰机制。广州市民政局局长庄悦群建议，科学设定社工机构服务等级，建立社工机构层级管理、等级评定和淘汰退出机制，将社工机构服务经验、服务成绩、自律能力与机构评级、可承接项目规模挂钩，对优秀机构给予招投标加分等政策奖励，对连续评估不合格和违规的机构做降级甚至淘汰处理，逐步形成社工机构优胜劣汰的良性市场化运作模式。

    三是引进第三方参与考评。除购买主体、服务对象外，第三方机构也是提供公正绩效评价的重要力量 。 一 些 受 访 官 员 、 专 家 学 者 认为，第三方机构可参与从政府购买公共服务内容选择、价格制定、效果 评 估 到 提 升 供 给 主 体 能 力 等 全程。

    邓国胜举例说，英国是购买公共服务做得最成功的国家之一，在其成熟绩效评价体系中，独立的第三方评估机构扮演着重要角色。随着加强政府购买公共服务的推开，构建政府购买服务的评估、培训机制，扩充第三方评估机构数量和社工专家团队，加大本土评估专家培育力度已刻不容缓。