财税体制改革箭在弦上税收立法级次亟待提高

    □本报记者张维

    近日召开的中共中央全面深化改革领导小组第三次会议,审议了《深化财税体制改革总体方案》。会议建议根据讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。业内普遍认为,财税改革或成为各领域改革的先行突破口。

    事实上,自十八届三中全会提出“落实税收法定原则”以来,关于统筹税收改革顶层设计、提高税收立法层级的呼声已经不绝于耳。《法制日报》记者就此采访了国家税务总局税收科学研究所所长李万甫。

    “税收法定”尚未落地

    记者:党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确提出“落实税收法定原则”。这里的“法”指的是哪一级的法律?

    李万甫:税收法定原则中的“法”是指狭义的法律,即由最高立法机关通过立法程序制定的法律规范。

    税收法定原则作为税法的重要、核心原则,早就得到立法法的确认。根据立法法第8条规定,财政、税收的基本制度属于全国人大的专属立法事项,只能制定法律。也就是说。“税收法定”在中国有现实的法律依据,只不过没有“落地”。

    授权立法持续至今

    记者:为什么“税收法定原则”没有落地?

    李万甫:我国现行的税收授权立法制度,源自1985年全国人大的授权决定:“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以……制定暂行的规定或者条例……条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。

    “1985年授权决定”被认为是包括税收立法在内的涉及经济体制改革和对外开放方面的授权决定。

    记者:如何协调“税收法定原则”与1985年授权决定的冲突?是否应该像“死刑复核权”一样收回授权?

    李万甫:从短期来看,收回该授权决定的时机尚不成熟。但是,三中全会“落实税收法定原则”的提出,拉开了逐步收回“1985年授权决定”的序幕。

    可以预见,新税种的设立将由人大立法；现行的税收条例也会逐步纳入人大立法的范围,提升税法级次。十二届全国人大立法规划已明确了“增值税等单行税种”立法任务。

    人大应当主导立法

    记者:长期以来,行政部门主导税收立法。税收立法专业性很强,全国人大作为立法机关应如何操作?

    李万甫:立法机关可尝试在两个方面有所作为:首先,积极推动行政部门在深化税制改革过程中将原有税收条例提升到法律制度建设层面,尽快提出税收法律草案,提交全国人大审议。

    其次,可考虑对部分税收立法事项,由全国人大直接组织起草税收法律草案,自主承担税收立法任务,特别是涉及公民个人的税收立法尤应如此,诸如房地产税的立法等。

    “落实税收法定”能否到位,很重要的一点是对十二届人大制定的税收立法项目给出路线图、时间表,倒逼税制改革进程,转变以往的“成熟一个,立法一个”的税收立法思维定式。

    改革立法并行不悖

    记者:改革至今,剩下的任务都是难啃的“硬骨头”,如房地产税、营改增等重要税改。在这些问题上,也有着关于改革在先还是立法在先的争论。您怎么看待这一问题?

    李万甫:税制改革与税收立法并不矛盾,从某种意义上说是一件事情的两个方面。税制与税法本身就具有相通性。谈税制改革更多侧重从经济视角所做的考虑,而讲税收立法更多是侧重从法的层面去看待。税制改革的过程,可以视作提升税收法律规范质量,而推进立法也是赋予税制改革成果法制化的过程。税制改革的推进应体现立法的要求,符合法治的导向,而税制改革的最终成果也终将在立法中予以反映。从这一角度观察,完善税收立法与推进税制改革是一脉相承的。

    尽管如此,在政策取向上,依然存在先改革还是先立法的抉择问题。比如,在营改增税的问题上,是改革先行,试点引路,相机解决立法问题的模式。当下,在逐步扩大营改增试点行业的同时,应当在总结试点经验的基础上,着手增值税立法草案的起草,科学设计和合理配置增值税各项制度要素,确立十二五期间改革任务和立法同时完成。

    在房地产税问题上,则应当是立法先行,分步实施。《决定》明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,这一改革主张蕴含着房地产税采取立法先行之路。在加强立法顶层设计的同时,结合实际状况,分步实施到位,便于该法的实施,也利于缓解社会矛盾。可以预期,未来的税收立法与税制改革的抉择,这一税收立法模式会得到普遍运用。

    顶层设计税法体系

    记者:除了提高税收立法级次外,在税收法律制度的完善上,还有哪些工作要做?

    李万甫:如何形成完整的覆盖各税种的税收法律制度体系,也是一个非常现实而又紧迫的课题。应借财税改革之机,构建科学完备的税收法制体系。

    在继续扩大“营改增”试点工作的同时,应当着手增值税立法的相关工作；在调整消费税功能定位前提下,着力扩大消费税征收范围、研究消费税征税环节改在销售环节的可行性,合理调整消费税税负水平,根据产业政策的需要制定相应的税收优惠。

    此外,加快消费税改革和立法进程,并力争使改革与立法同步；积极推动房地产税立法并适时推进改革；进一步扩大资源税的征收范围,逐步推进资源税计税方式的改革,分步实现全部应税项目的从价征收；加快推动费改税进程,积极创造条件加快环境保护税的立法进程,将非规范的收费纳入规范的税收范畴；等等。

    当前一项紧迫任务是要加快构建税收法律制度的总体构架,为各个单项税种的改革指明方向,提供改革预期。其中,注重解决好中央税与地方税、直接税与间接税的关系,统筹协调各税种、各税系之间的关系,明确不同税收法律层次的职责分工。同时应当全面评估现行各项税收制度的实施效果,为切实实现“良法”之治奠定基础。