白景明：财税改革要啃“硬骨头”

　　“改革没有不难的，只有更难。”财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明谈到财税体制改革时说。 新京报记者 浦峰 摄

　　■ 人物简历

　　白景明 1960年3月出生。现任财政部财政科学研究所副所长，国务院特殊津贴专家，中国财政学会常务理事。主要研究领域为宏观经济、税制改革、国家预算，目前重点研究税制改革和国家预算。

　　著作有《公共经济》《资金市场》《财政与发展》《公共部门经济学》等，在国内报刊发表论文、经济评论200余篇，其中与贾康合作的《县乡财政解困与财政体制创新》一文获第十届“孙冶方经济科学奖”。

　　★ 对话动机

　　税收和财政，就是老百姓俗称的政府收钱和花钱的行为。改革财税体制，让民众的钱更好地为民众谋利，关系每一个纳税人的切身利益。

　　经过30年经济高速增长后，目前经济发展和转型在即，相应的财税改革也成为经济体制改革中重要一环。

　　6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

　　按照时间表，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　新一轮财税改革三大重点包括改进预算管理制度，深化税收制度改革，以及调整中央和地方政府间财政关系。

　　新京报就以上三大改革重点，采访了财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明，向公众解析改革内涵，探究改革空间，寻找改革的方向和途径。

　　“改革走到今天，剩下的都是‘硬骨头’，并不是说以前的改革好做，以前的改革也难做。改革没有不难的，只有更难。”财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明接受新京报采访时说。

　　在阐述新一轮财税改革的难点和方向时，白景明还谈及目前社会上关注的热点问题。比如部分政府部门年底突击花钱问题，他认为主要原因是预算执行不力。

　　对于地方债，白景明认为应防范加速膨胀。对于国税、地税是否该合并的疑问，他认为国税地税分设是合理的。

　　收支矛盾越来越尖锐

　　需要通过改革把钱用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社会发展最薄弱的环节，起到政府该起的作用。

　　新京报：新一轮财税体制改革与此前三次改革有何不同？

　　白景明：我国此前经历过三轮财税体制改革：第一轮改革发生在(上世纪)80年代，第二轮是1994年的财税体制改革，第三轮是2000年-2007年的改革。

　　首先，新一轮财税体制改革的起点跟以前不同了，包括经济规模、制度和社会结构三个方面。

　　从经济规模上看，(上世纪)80年代我国GDP才几千亿，财政收入规模也才一千多亿；1994年我国GDP几万亿，财政收入数千亿；现在我们是全球第二大经济体，去年GDP达到56万亿。

　　从制度方面来看，我们已经初步建立了社会主义市场经济体制，民主法制的政治体制以及行政管理体制，这是改革新的制度起点。

　　社会结构与以前也有很大不同。以前纳税人是以国有经济为主；现在纳税人的结构变化了，非公经济占有很重要的部分。

　　第二，新一轮财税体制改革的目标与以前不同了。1994年的改革目标是配合建立社会主义市场经济体制，围绕经济改革展开。2000年－2007年的改革目标是围绕建立公共财政体系。这一轮改革的目标则是建立现代财政制度。

　　第三，新一轮财税体制改革是整体推进，也就是财税领域全方位的改革，包括预算管理改革，税制改革和财政体制改革，这三方面全面推进。前几轮改革的内容都比这次要窄。

　　新京报：为什么要进行新一轮财税体制改革？

　　白景明：改革主要有两个动因。

　　首先，国家财政资金量大了，这就对财政管理提出了新的要求。从世界各国的经验来看，政府管理的资金量越大，矛盾越多，越要提升管理水平，完善制度。

　　政府的收入规模和支出规模都增大了，我国今年公共财政预算收入加上政府性基金收入总和差不多18万亿；而公共财政预算支出加上政府性基金的支出总和有20万亿。无论收入还是支出规模都比改革之初放大了几十倍，但收支矛盾越来越尖锐。

　　在这种背景下我们需要通过改革把钱用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社会发展最薄弱的环节，起到政府该起的作用。同时通过改革，使我们的收入筹措更加合理。

　　第二个动因是财政是国家治理的基础和重要支柱。现在我国正在全面深化改革，全面的改革需要财政改革作为支撑。

　　支出挂钩改为据实支出

　　支出挂钩会导致财政资金配置的不合理，会造成资源和资金的浪费。所以要据实支出，不搞挂钩。

　　新京报：财政部长楼继伟说近半财力被固化，要改为据实安排支出，这个如何理解？

　　白景明：财力固化的原因主要是因为很多重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，涉及教育、科技、农业等7类，比如教育支出要达到GDP的4%，这就属于挂钩。

　　支出挂钩带来的一个问题是超标准供应资金，比如一个部门本来有100亿就够了，但一挂钩就在满足需求后多出来一部分资金，多出来的资金就要想办法花，就要多立项。而与此同时，其他部门的钱可能不够用。这实际是一种资源和资金的浪费。所以要据实支出，不搞挂钩。

　　支出挂钩的另一个问题就是资金不够，比如某一年，这方面的公共产品供给需求非常大，可能挂钩的数还不够，这也会引起财政资金配置的不合理。所以要根据实际情况安排支出。

　　新京报：现在挂钩的这些部门的支出占全国财政支出的47.5%，据实安排支出后，这些部门支出会减少吗？

　　白景明：据实支出一定是能满足这些行业正常需求的，至于占比的变化问题要看具体情况。具体到某一挂钩的行业来说，如果这一阶段政府特别强调大力发展，强调加大投入，那么据实支出可能比挂钩提供的资金还要多。

　　预算执行不力致突击花钱

　　预算批了，执行的时候放松管理，特别松散，这个月该干的事情非要拖到下个月。突击花钱的关键原因是预算执行不力。

　　新京报：新一轮改革的第一项就是预算管理制度改革，改革的方向是怎样的？

　　白景明：预算改革的方向就是保证资金规范、高效、透明地使用。

　　新京报：目前的预算管理存在哪些不合理的地方？

　　白景明：首先从全口径预算管理的角度来说，预算管理水平不均衡。现在全国有四本预算，分别是公共财政预算，政府性基金预算，国有资本经营预算和社会保险基金预算。现在这四本预算管理水平不均衡。

　　公共财政预算管理得比较好，政府性基金预算和国有资本经营预算的管理都比较粗放，审计出现问题的多是政府性基金。社会保险基金预算更是刚刚建立，以前都是试编。所以管理不均衡是第一个问题。

　　第二，支出标准体系还有待完善。支出标准特别重要，无标准的支出是无底洞，标准不合理的支出则是低效率的支出，我们现在的支出标准体系还不健全。

　　第三个问题是全程化管理做得还不够。全程化管理不足在于资金一拨了之，没有追踪。比如一个部门立项建楼，国家批了5千万，要2年建成，但拨完款以后就不追踪了。

　　第四个问题是预算的编制和执行衔接得不好。为什么出现好多人关心的年底突击花钱？这就涉及预算编制和执行的衔接问题，预算批了，执行的时候放松管理，特别松散，这个月该干的事情非要拖到下个月。所以现在财政部也发文要求加快资金执行的进度，防止资金沉淀。

　　“很多重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩，使得近半财力被固化，同时也带来了资金浪费现象，未来应该据实安排支出。

　　执行松散，是导致年底突击花钱的一个重要原因；完善支出标准及实行全程化预算管理会在一定程度上避免财政资金的浪费和腐败。

　　目前地方债总体安全可控，但要防止债务规模加速放大。未来地方政府融资的主渠道是地方政府债券自发自还，同时要通过市场约束地方政府发债。”

　　新京报：但不少人认为突击花钱的原因是批给部门的预算太宽裕，为了把钱用光而突击花钱。

　　白景明：也不排除有这个原因，但不是主要原因。我们国家的财政资金并不宽松，这种情况很少。关键还是执行不力，没有按期执行，非要拖到下个月，倒不是说预算编制的时候钱编多了。现在各方面资金需求都很大，不可能给谁那么宽裕。

　　新京报：预算编制和执行衔接好会有怎样的作用？

　　白景明：首先，保证了公共产品供给及时到位。其次，预算执行按时到位，资金可以对整个经济发展起到稳增长的作用。资金要落到经济循环圈里，一年20万亿的资金不是转化成消费就是转化为投资，这个量是很大的，作用非常重要。

　　新京报：完善支出标准以及全程化预算管理会避免财政资金的浪费和腐败？

　　白景明：对。对避免财政资金浪费和腐败都会起到作用。全程化追踪管理不是一拨了之，而是一直动态监控着，防止违规现象出现。如果不进行动态监控，放松管理，就容易滋生问题。

　　中期规划结合年度预算

　　搞三年预算规划并不是放弃年度预算，年度预算也要有，要与中期规划有效结合，两者要有衔接。

　　新京报：预算管理改革要改掉一年一定。一年一定有什么问题？

　　白景明：预算一年一定与经济周期有矛盾。经济本身是波动的，忽高忽低，不可能是一条直线，也不会是一路向上或向下，我国经济的总趋势是波动向上的。

　　经济状况决定财政收入，所以财政收入是随着经济波动而波动的，经济形势好收入多，形势不好收入就少。但支出是一条上行的直线，这就出现了矛盾。经济好的时候收入很多，由于预算一年一定，钱得花出去，可能就造成人为地多花钱，本来应该留到以后经济不好的时候花的钱早花完了；而遇到经济下行的时候，钱就不够花了，这就是由于预算一年一定人为造成的问题。这两年这些问题都是比较突出的。

　　新京报：年度预算是在对当年的经济情况做出判断的基础上制定的？

　　白景明：对。比如做2014年的预算，就先对2014年的经济形势进行预判。年度预算造成了财政的长远性和可持续性差。

　　我们对支出标准和水平的界定往往取决于当年的年度收入水平。今年收入形势好，就一下子把支出标准抬高了，标准抬高以后就下不来，等收入形势不好时只能靠发债来弥补。

　　我们国家现在就是这个问题。前几年收入形势比较好，支出标准提得很快，不少支出政策陆续出台，出台以后就长期化了，后几年钱少的时候也要按这个标准和政策，就造成了持续性的矛盾。如果从周期性平衡角度制定预算就可以避免这个问题，所以预算要有中期规划。

　　新京报：预算的中期规划是指三年？

　　白景明：国际上有三年的也有五年的。我们国家要从三年的入手。但我也要强调，搞三年预算规划并不是放弃年度预算，年度预算也要有，要与中期规划有效结合，两者要有衔接。实际就是三年预算规划画了个圈，年度预算就在这个圈里。年度预算是实现三年规划的基础。

　　让市场约束地方政府发债

　　地方政府融资走地方政府债券这条路，就要搞自发自还，这是很好的制度，让市场约束政府发债。

　　新京报：近年来地方债增长很快，地方债目前的风险是否可控？

　　白景明：根据审计署审计结果，截至2013年6月，我国地方性政府债务是17.9万亿，总体还是安全可控的。我国年度赤字率为2.1%，国际警戒线是3%；我国政府债务余额占GDP比重是40%，国际警戒线是60%，我们现在都没有达到临界点。但也要看到风险，如果现在不控制，后面债务有加速放大的可能。

　　新京报：但各地方政府的债务并不平衡，不少人担心局部债务风险扩大。

　　白景明：现在各地区债务水平确实不平衡，地方债较少的地区规模有几百亿，多的则有上万亿。有的省债务余额相当于省里地方收入的好几倍，这是值得关注的。

　　实际上，我们看到一些陷入债务危机的欧洲国家，他们债务的放大过程有一个规律，就是在一个时间段内小幅增长，一段时间后则出现加速。

　　新京报：我国到加速放大的阶段了吗？

　　白景明：我们要防止在中国出现这个阶段。

　　新京报：地方债近几年快速增长与2008年的经济刺激有关吗？

　　白景明：我认为地方债问题不是2008年的政府刺激政策导致的。地方性政府债务是个老问题，从(上世纪)90年代起这个问题就出现了，那个时候地方债开始放大，并累积下来。

　　新京报：要如何避免地方债快速扩张和加速放大？

　　白景明：核心是要规范地方政府融资。以后地方政府融资就只要一个主渠道——地方政府债券。比如建设民生项目，就靠发地方政府债券来解决。地方政府融资走地方政府债券这条路，就要搞自发自还，这是很好的制度，让市场约束政府发债。

　　首先，自发自还就需要透明，政府要公开有关的信息；其次要请第三方进行信用评级。这两项做到后，就等于人为地设置了一个卡口。投资者在买债券的时候可以参照这两项指标，这就有了市场约束。如果市场不认或没人买，那么地方政府就无法融资。

　　同时，要让自发自还纳入预算管理。纳入预算管理以后地方政府在发债前就要先掂量一下能不能还上钱，对自己的收入要有预测，没那么多钱就不发那么多债了。

　　新京报：楼继伟称未来地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，会扩大到所有省份吗？

　　白景明：未来的方向是全部实行自发自还，自发自还试点逐步拓展，但时间表不好说。

　　中央财政集中度高是误区

　　未来中央要适度加大支出责任。中央单独管的事要把资金配足，别再让地方拿钱。共担的时候，中央也要多担一些。

　　新京报：调整中央和地方政府间财政关系是这次改革重点之一。此前一直有说法称中央财政集中度过高，你同意吗？

　　白景明：这完全是一个认识误区。最近这三年的公共财政预算收入已经是地方收入占比超过中央了，从今年的预算来看，中央收入占比已降到46%；再从政府性基金预算收入来看，80%多的收入是地方的。所以地方的财力是大过中央的。

　　而且中央收入中有80%又转移支付和税收返还给地方了，转移支付的规模占中央收入的70%。根本就不是中央拿的多，地方拿的少。

　　新京报：但地方政府一直抱怨财政困难。

　　白景明：地方政府认为财政困难、钱不够用是客观的。但地方财政收入占全部财政收入70%的时候也没说钱够用。财政困难在人类社会是永恒的。

　　新京报：从国际上来看，其他国家中央和地方的收入比例关系是怎样的？

　　白景明：我国的中央财政集中水平是中等偏下的。国际上很多国家都比我们高，像英国和澳大利亚，中央收入能占到70%，美国中央收入占比在60%左右。

　　新京报：从转移支付方面来看，财政部认为未来应当完善一般性转移支付，减少专项转移支付，为什么？

　　白景明：现在中央给地方的转移支付当中，一般性转移支付是大过专项转移支付的，专项已经不占主流了。

　　专项转移支付存在的问题是项目数过多。首先专项转移支付过多就不能集中财力办大事。第二专项转移支付项目数过多容易造成重复投入，比如农业方面，各部门都有农业专项，造成了重复投入。同时，专项转移支付的支出标准体系不健全，申请专项有时一次就一两个亿，到底什么标准不明确。另外，专项有时要求地方政府有配套，那么就会影响地方政府的财政自由度。

　　新京报：中央和地方政府间的财政关系会如何调整？

　　白景明：建立事权与支出责任相适应的制度。从事权的划分来看，今后的调整方向就是涉及国家整体安全的，涉及全局性的事务是中央来管，适度增加中央的事权。

　　支出责任是事权划好以后，资金谁来出，这是支出责任。某一项公共服务，比如垃圾处理，这是地方政府的事，钱就由地方政府来出。

　　未来中央要适度加大支出责任。中央单独管的事要把资金配足，别再让地方拿钱。共担的时候，中央也要多担一些。

　　新京报：国税和地税会合并吗？

　　白景明：我认为国税和地税分设是合理的，跟现在的政府体制相吻合。我们是一级政府，一级财政，所以国税、地税应该分设。