新预算法解决地方拍脑袋定预算与不问效果之困

　　8月31日，历经四次审议后几乎“焕然一新”的预算法修正案草案终获通过。这部有“经济宪法”、“准宪法”之称的法律实现了20年来的首次大修。
　　专家称，这场预算制度改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，是一个新的起点，将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。
    解决地方债务风险之困
　　一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。
　　财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上说：“把规范地方政府债务管理，防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。重点是解决三个层面的问题。”
　　他说，第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。
　　新预算法在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。
    解决拍脑袋定预算之困
　　“新预算法的出台将对‘拍脑袋工程’起到一定制约作用。”北京大学法学院教授刘剑文说，从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。“也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，人民监督政府花钱。”
　　新预算法增加了有关“预算调整”的规定，其中第67条限定了执行中允许调整预算的四种情况——需要增加或减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的。第70条则明确规定，除69条规定的程序，“各级政府不得作出预算调整的决定。”
　　约束预算，还需要严肃追责。第92条明确，“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任；第94条则更加严格：违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”
    解决“看不懂”预算之困
　　记者亲历预算法修改的二审、三审和四审，如何解决公众“看不懂”预算问题一直是历次修改的讨论热点。
　　从现行法“只字未提”预算公开，到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则，再到三审、四审将预算公开的时效、内容等条款补充入法，并强调要公开机关运行经费和政府采购情况，预算法修改一步步完善，充分保证公众的知情权。
　　上海财经大学教授蒋洪认为，除了加大人大代表和公众的专业知识水平，公开的信息更细化才是解决看不懂问题的根本。
　　从要求政府对“本级政府举借债务的情况”以及一些重要信息和事项作出说明，到明确一般公共预算支出中的基本支出“可按经济性质分类编列到款”，修改后的预算法又往前迈进一步。
　　专家建议，预算公开搞了很多年，落实起来仍有难度。新预算法强调，未按规定公开或作出说明，将被追究行政责任。下一步，如何贯彻落实至关重要。如三公经费，应把数字算清楚，接待了多少批人次、人均消费多少钱，其中吃饭多少、住宿多少、烟酒多少等，给百姓一本“明白账”，这样的监督才更有力更有效。
    解决“不问效果”之困
　　要管好财政资金，强化绩效理念不可或缺。修改后的预算法，多处强调了“绩效管理”：编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议……
　　此外，针对违反法律、法规改变预算收入上缴方式，以虚报、冒领等手段骗取预算资金，违反规定扩大开支范围、提高开支标准等行为，新法还新增条款予以严肃追责——责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　财政部财科所副所长白景明认为，推进绩效管理，应在财政资金分配中更多引入竞争性机制，减少政府部门自由裁量权，同时要引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价，但如何建立独立客观的第三方评估机制是个新课题。