新一轮预算改革推动建立现代财政制度

　　近日，预算法修正案草案获通过，地方政府发行债券，举债规模须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，这势必对建立现代财政制度发挥重要作用。随着中国财税体制改革框架的逐步清晰，以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财政体制改革将让中国驶向改革深水区。

　　中国的经济体制改革实际上是一个“分权”的过程，但过往的分权是一种不彻底的分权改革。首先，中国式分权并没有赋予地方独立的税权。其次，中国式分权没有在地方层次上形成水平制衡，这也就意味着中国式财政分权并不是在一个公共财政的架构下进行的分权，而仅仅是在一个等级管理体系中的权利划分。特别是地方政府在不透明、软约束环境下举债融资形成庞大债务，债务和金融风险不断累积，给宏观经济运行带来了周期性和结构性的困扰。

　　回顾中国改革开放35年的政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。

　　改革开放36年来，中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年是中国经济改革分水岭，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。在财政收支长期矛盾，特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其他财源以弥补收支失衡，“土地财政”成为地方财政的普遍模式。

　　2003-2012年十年间，土地出让金贡献相当于地方财政52%的收入，2010年最高达到72%。2012年的税收收入中，与房地产有关的11个税种，即土地、房地产开发和交易相关税收，贡献了地方财政收入的31%，合计1.9万亿。这种模式显然难以为继。

　　财税体制改革的滞后对资本配置效率的作用也不容小视。财政分权过程中，中央和地方政府之间的财权博弈直接影响到两者间的金融资源博弈。由于财政资源受限，各地方政府纷纷将注意力转向对金融资源的控制，尤其是地方银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成不良贷款率攀升和资金配置效率下降。国际金融危机以来，地方政府通过表外贷款、银行间市场等融资形式，将大量资金投向了地方融资平台和房地产领域，地方政府资产负债表出现了明显恶化。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，地方政府债务风险不断上升；而另一方面，大量增量资金投向投资驱动型领域造成了普遍性的结构性产能过剩，也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

　　因此，新一轮财税改革的重点是健全财力与事权相匹配的财政体制，其中税制改革、预算改革和财政体制改革，是新一轮财税改革的三大期待。

　　第一，期待以“全口径预算”为突破口的预算管理制度现代化。所谓“全口径预算”不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是真正意义上的完整的政府预算。必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，保证财政收支平衡。要在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

　　第二，期待税收制度现代化。在营改增后地方税收吃紧，迫切培育新主体税种相对独立的税收体系。在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。新一轮财税体制的制度设计时要培育较为稳定的地方政府的主体税种，要通过完善地方税体系、提高直接税比重、推进增值税改革、发挥消费税的调节功能、逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制、加快房地产税立法并适时推进改革、加快资源税改革、推进环境保护费改税等，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。

　　三是期待“后土地财政”时代，以政府融资体制改革为切入口，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。未来可以逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，构建土地受让金管理和储备制度，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控，进而建立现代财政制度。

　　(作者为中国国际经济交流中心副研究员)