贾康：财税改革应“最小一揽子”多轮推进

　　十八届三中全会明确提出了现代国家治理的核心理念，对应的是《决定》中多次强调的现代市场体系和市场在资源配置中发挥决定性作用，并明确表述——财政是国家治理的基础和重要支柱。在财政发挥现代国家治理重要支柱和基础作用的同时，当然也就要支撑全面改革，服务于改革的具体实施。

　　“最小一揽子”多轮推进

　　从资源配置的内在规律性来说，关于财政是国家治理的基础和重要支柱的表述，是十分严谨的，因为“以政控财，以财行政”的财政，必然影响和带动整个资源配置。现代市场体系中需要使市场发挥资源配置决定性作用，但市场的决定性作用不是决定一切，在社会生活的一些特定领域，政府和财政作用应该有一定的主导性和服务于全局的关键性作用。比如在扶助弱势群体、思想文化、人民生活等领域，不可简单套用市场决定性作用机制。各级政府作为行为主体，应在法治化、民主化的导向之下，合理转变职能，既不越位又不缺位，通过政府行为和财政分配的连接机制，支持国家治理的现代化，实现自身改革、职能优化，一步一步走到合乎客观需要的定位上来。

　　基于财政的意义和作用，新一轮财税改革亟需把握轻重缓急，以“最小一揽子”式的多轮推进，实现改革目标。全面改革不可能齐头并进一步到位。财税改革配套方案公布之后，可以看出，中国30多年改革开放过程中，继1980年以财政“分灶吃饭”开启整个分权过程、1994年以分税制改革与市场经济目标模式直接配套之后，财政在“打头阵”上一脉相承。这次财税改革再次先行，以牵一发动全身的特点，拉开了全面改革的帷幕。

　　三大领域的设计安排

　　在三中全会之前，财税改革已做了铺垫，即“营改增”改革，这必然倒逼整个财税改革和以“最小一揽子”为特征的配套改革。“营改增”后，从地方政府层面来说，很现实的问题就是必须有自己手上可用的财力来过日子，而原来唯一稍微像样的大宗收入来源——营业税，通过“营改增”以后变成现行体制之下75%归中央的增值税。再往后地方政府靠什么样的财力来源过日子，会导致整个财税体制的重新洗牌。显然这样一种倒逼在此前已经做了比较充分的铺垫。“营改增”在上海启动“1+6”方案后，该方案又将推向全国，并进一步要求扩大行业覆盖面，在一、两年之内要实现全覆盖。显然，按照这样一个倒逼过程往前看，在预算管理、税制和与中央地方关系为表征的财税体制改革三大领域之内，必然要求形成具有操作性的一整套设计安排。

　　预算改革会强调进一步提升透明度、公开性和完整性，并且要编制三年期的滚动计划。中央级预算改革今年先动，地方也会开始试点，某些地区先行先试。跨年度的这种滚动预算，会更多考虑瞻前顾后、综合平衡、统筹协调，并带来一系列技术上的要求。比如，一编三年，按照每年往前滚动一年的方式，其可持续运行必须要有像样的预测，而这种预测在一些地方预算编制过程中，很可能需要在政府采购概念之下运用“购买服务”方式取得来自社会上专业力量的预测结果。三年滚动预算也必然要求引入权责发生制，同时要求从中央到地方各级政府把自己的资产负债表公之于世，并接受公众监督。这一系列的技术处理和大量的研讨与创新工作，整个框架清晰，也是趋近于学术界讨论多年、特别强调的结合《预算法》修订推进财政法治化、民主化制度建设，完善规则体系，实现科学化、精细化管理。于是在预算管理改革方面，仅从其切入点开始就可以看到，联系具体操作的一系列事情，都事关重大问题。

　　在中央与地方关系方面，从完善立法到明确事权，一定需要形成从中央到省、市县，再对接到预算支出科目操作环节上的一览表、明细单，否则说了多年的政府职能清晰化、合理化，仍然会飘浮于半空。此事必须最终落实到各级事权与支出责任清单的形式上，以贯彻三中全会“事权与支出责任相适应”的任务要求。

　　当然，还有非常敏感、社会高度关注的税制改革。“营改增”之后消费税改革势在必行，需要把原来100%归中央的消费税一部分调给地方。此外，各相关部门作了明确表态的资源税改革，已经箭在弦上。今年资源税从价机制有望覆盖到煤炭，而煤炭是关系国计民生的基础能源，总体能源消耗里的支柱，这样一个格局在很长历史时期之内难以改变。资源税改革覆盖到煤炭，会给不少地方政府提供有大宗稳定特征的财源，特别在中西部欠发达而恰恰是资源富集的地区，这个财力支柱意义相当重大。同时，该机制还会有助于理顺基础能源价格机制，提供能源、资源比价关系和价格形成机制的配套改革契机，以价格信号促进节能降耗，转变发展方式。通过税的形式、改变比价关系实施的经济利益调整，会逼迫相关方面推进基础能源价格形成机制改革，今后可持续地以经济杠杆、经济手段作用于整个产业链，使含税的资源能源价格贯通于上下游传导过程，从而依靠经济利益、经济压力，形成创新动力，促使市场主体出于自己的利益考虑，“内生地”千方百计节能降耗，千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。谁这样做得比较好，谁就可能扩大自己的市场份额做大做强；适应不了，则会被市场淘汰。这就是以市场公平竞争促进优胜劣汰和技术升级的过程。我们也必然密切关注，从资源税开始的配套改革方案，是不是“够格”真正带有攻坚克难应该体现出的机制创新锋芒。

　　财税改革时间表

　　我们还应注意到，服务和支撑全面改革、牵一发动全身、决定国家前途命运的财税改革，已有清晰的时间表要求，时不我待。决策层要求，财税改革重点和基本任务，在2016年要见眉目；要求2020年财税改革必须取得决定性成果，与三中全会规定的全面改革取得决定性成果的要求相配套。

　　应当强调，全面改革取向下，现阶段是以经济改革为重点，但这绝不意味着“五位一体”全面改革中的其他改革不重要。经济改革和其他方面改革联动配套，早有一个在讨论公共财政建设中很有启发性的命题，那就是“美国进步时代的启示”。

　　美国历史上并没有正面设计全面的体制改革，但通过“进步时代”为代表的几十年演变，较好地实质性解决了改革任务。1880-1920年约40年间，美国人通过形式与表述上涉及税制、预算、法制、公众参与、媒体监督和社会上多元主体互动的一系列事项，实质性地解决了民主化、法治化全套体系如何形成较稳定框架的问题。在这种我们可称为带有“改良进步”特征的历史进程里，经过一段时间的铺垫和努力，终于到1913年形成至今仍在美国整个税制体系里发挥非常重要作用的直接税——个人所得税调节机制，并在动态优化中一直运行至今。另外，1920年前后，在美国当时占GDP一半以上的纽约，率先形成了规范意义的、带有现代特征的政府预算模板，而其他区域的政府很快仿效而形成了现在大家认可的公开、透明、全面、事先决定、通过立法机关审议后严格执行、实施问责制的预算形式。从这样一些税收、预算、公共资源配置、公共事务决策等角度切入，以各方面很难拒绝的优化管理的进步事项，汇合在一起，与法治建设、公众对政府的质询与监督等历史性过程形成合力，促成现代化国家的崛起，实现合意的治理局面。

　　美国进步时代，一开始也会引来很多不满。但通过媒体与政府、政府与公众等方方面面的互动，实际上形成了立法规范下的经济与社会良性改进，促使政府在提高透明度的同时规范自己的行为，而规范必须落到制度性的预算上，形成一个进步过程。

　　总之，财税改革会伴随促进预算、税收文明和制度文明，强化法治与民主建设。我们应做好这一轮马上要展开的、带有攻坚克难性质的财税改革，以此联结法治化、民主化的全面改革。