松绑外资：从重审批转向重监管

　　《经济参考报》记者在国内多省市采访获悉，虽然曾经享受过税收、土地、水气电优惠，但目前一些外企却遭遇不少管理体制障碍。

　　审批复杂监管简单

　　成都市投资促进委员会副主任李亦和外资审批处处长庞文中反映，不少外企认为中国法律政策中审批、管制太多：比如西门子公司认为针对外资的审批政策太复杂；一家美国医药企业说，在中国拿一个抗癌药物的批号需要6年，但很多中国药企却在倒批号。成都一家外企反映，尽管当地政府部门审批效率高，股权变更等手续也要一个多月才能办好，而放在其他地方一般要半年才能办好。

　　国内一些产业指导目录对外资也管制颇多。博世(中国)投资有限公司总裁陈玉东举例说，虽然国内报警器产业是充分竞争、完全民用的，但投资目录却是管制的。

　　苏州市商务局外国投资管理处处长徐元吉认为，我国目前使用的是审批制+产业指导目录的模式，即对允许准入和限制准入的行业一律实行审批制；其中限制准入的行业还要按照不同的产业政策履行各种前置审批。这是一种程序性规范(行政审批程序)与实体性规范(行业政策)叠加的二元结构，多个行政机关依据不同的程序性规范和行业门槛，对外资进行普遍的多元行政审批。

　　与复杂的审批相比，事中事后监管却相对简单。商务部国际贸易经济合作研究院研究员王志乐反映，很多外企以为审批和监管都是商务部门的事，但实际上按照目前的外资管理体制，对外企监管的部门和制度实际上和对国内企业监管是差不多的，这种重审批轻监管的环境，让政府少了“去审批化”改革的动力。

　　法律落后政策模糊

　　上世纪七、八十年代，《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》相继出台，但现有涉及外资的法律体系已跟不上时代变化。

　　徐元吉认为，上世纪七、八十年代制定实施的外资三法，现在不但部分条款与其他现行法律冲突，而且法理逻辑性、作为特别法的调整对象和范畴、对经济发展现状和改革目标的适用性等方面都存在很大问题。

　　上海自贸区管委会副主任朱民认为，涉及外资的金融管理改革有的很难执行。比如跨国公司人民币跨境双向使用的业务，跨国公司母公司下面两家公司，不能直接向对方借贷，必须通过银行；后来人民银行同意改革，集团母公司可以在自贸区设计一家新企业，由这个企业当中介，两家可以通过它借贷。但是企业却反映这样提高了成本，原来需要交一笔营业税，现在是两笔，还不如找银行。

　　王志乐说，现在除了外资三法，一些涉及外资的部门规章制度和产业指导目录，都是各部委自行制定的，里面交叉重叠很多。

　　此外，不少外资企业反映我国制度政策透明度、稳定性不够。上海美国商会的《2013年度中国商业环境调查》显示，72%的企业称不明确的法律及监管环境给它们带来了困难。

　　“出台一个法律文件，很多外国人看英文翻译都看不懂，要我们解读。”朱民说，“有个针对外资旅行社的例子，其中法律条文说‘允许符合条件的外资、合资旅行社从事台湾以外的旅游’。外国人和我讲，一开始以为‘符合条件’的意思是没违法的，后来一查才知道是指设立两年以上的，他们问为何不直接写清楚呢？”

　　负面清单宜统一

　　专家呼吁，要以外资三法修订并轨作为下一轮外资管理体制改革的基础和前提，以负面清单改革为抓手，厘清产业指导目录与部门规章限制，减少事前审批加强事中事后监管，为外资适度“松绑”提升其积极性。

　　王志乐说，外资三法修订的最核心内容，就是适应下一步将全面推开的“准入前国民待遇加负面清单”的外商投资管理模式。他认为，未来如果要想加大外资在华积极性，可以考虑将外资三法与公司法进行并轨，未来外资、中资企业管理最好能够统一。

　　徐元吉建议，制定全国统一的负面清单，清单外搞单纯备案制，清单内搞行业审批+商务备案制。在这种情况下，如果全国搞统一的负面清单，外资产业指导目录和相关部门规章存在的必要性就不大了。

　　面对目前各地政府“负面清单热”，一些商务部门官员认为，各地不能各自为政。如果现有相关行政审批制度、市场开放限制及其所依据的法律、法规存续有效，地方负面清单没有上位法律或者高阶法规支撑保障，就将无法奏效，各搞各的，可能造成恶劣的国际影响。

　　上海自贸区的一位官员说，各地政府单独做负面清单是有风险的，因为没有法律支持，外资涉及法律问题将很难打官司。