刘纪鹏：国资监管体制应形成“三层架构”

　　对于目前在推进国资国企改革中所面临的问题，中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏在接受中国证券报记者采访时表示，应在营利性国企和公益性国企分类的基础上，建立对金融类、产业类、教育、文化、卫生等营利性国有资本统一监管的三层国资管理框架，在国资委系统内实现出资与监管职能的分离与整合。这一新型管理体制的构建有利于国有资本的战略布局与结构调整，有利于激发国有企业活力，实现国有资本的保值增值。

　　建立大国资委统一监管体制

　　中国证券报：在推进国企改革的过程中，目前最大的难点是什么？

　　刘纪鹏：从国资改革设计的具体分工而言，国资委负责总体方案设计，财政部负责国有资本运营公司，发改委则负责混合所有制改革。现在来看，推出总体方案设计比较难，虽然总体方案已成型，但无论是国资委、财政部还是发改委，由于各部门角度不一样，具体的薪酬设计、混合所有制模式等问题分歧太大，因此国资改革进展缓慢，统一的总体方案仍未能出台。

　　中国证券报：新一轮国企改革的核心是什么？

　　刘纪鹏：这一轮改革已经到深水区。实际上，这一轮改革最核心的问题应该是国资管理体制上的变革，即从过去的国企改革转移到国资改革上。国资改革主要是在所有者层面的突破，应该首先理清楚在国资管理体制中，到底由谁来管，需不需要统一的监管者，谁代表国家承担资产管理者的角色。

　　在这次的改革中，有几个问题需要明确。一是建立统一的大国资监管体制。要坚持独特的国资委体制，在顶层设计上，必须建立大国资委的统一监管体制。国资委在政府体制改革中承担着政治体制和经济体制改革结合部的重要角色，已然成为连接公有制与市场经济的桥梁。二是在国资委体制建设中坚持两级架构还是三级架构的问题。国资委要逐渐退居幕后，应把国有资本运营公司作为国有资本的直接出资人，成为与外资、私人、民企无差异的股份公司股东主体。三是未来国资委必须实现从管国企到管国资的跨越。

　　中国证券报：未来国资监管体制将迎来怎样的变革？国有资本运营公司有哪些职能，如何组建？

　　刘纪鹏：中国庞大的国有资本总量决定了统一的国有资本监管部门存在的必要性，组建这种大国资委的统一监管体制，就需要国资委做出让步，将国有资本出资人的地位让给国有资本运营公司，国资委履行国有资本监管的职责，国有资本运营公司直接履行对实体企业的出资人职责，从而形成“三层架构”。

　　第一层是国务院国资委和两级地方国资委，充当赛场上国家队的“领队”，在新型国资管理体制下，国资委只需要在把握战略布局规划及国有资本经营预算的基础上，向国有资本运营公司派驻董事；第二层是若干个代表国家管理国有资本的国有资本运营公司，直接履行出资人股东的职责，通过资本层面的运作有效组合配置国有资产，是“赛场”上国家队的“教练员”；第三层便是享有企业法人财产权的国家出资实体企业(包括国有参股、控股企业)，定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，充当赛场上的“运动员”。在三层次架构中，大部分实体企业都应采取股权多元化和混合所有制方式，股东权益中只有部分属于国有，从这个意义上讲，只有国有独资企业才是真正意义上的“国企”，而部分国家出资企业中只是存在“国有资本”。

　　警惕增量扩股稀释国有资本

　　中国证券报：如何对不同类型的国企采取不同的治理模式？

　　刘纪鹏：推进新一轮的国企改革，应先搞好分类，将国企进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。我主张要把国企分为公益性和营利性两类，公益性国企的由财政部管理，特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主，主要履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色，企业家是公务员，这类企业应当只占极少数；营利性国企由国资委来管理，采取国资控股或参股形式，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。今后绝大多数国家出资企业都应划分在营利性国企的范畴，混合所有制只适合在营利性的国企来进行，营利性的国企应引入职业经理人制度，聘任与薪酬应完全按照市场化标准进行，而公益性的国企承担社会功能，则应该限薪。

　　中国证券报：如何有效推进混合所有制改革？

　　刘纪鹏：发展混合所有制经济就是要加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革，优化国企股权结构。鼓励民间投资主体积极参与国有企业改制重组和国有控股上市公司增资扩股，积极引入股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、国际并购。

　　通过股权多元化，在国有控股公众公司探索并打造现代股份公司制度，这将是未来深化产权制度变革的重要创新。同时，利用资本市场，按照现代公司制度实现国有企业的改制和改组，通过混合所有制，最终实现国有资本控股，外资、民营、私人资本共同参与的现代公司法人制度。国资对企业的控制进退应根据市场的需要来完成，不需要划定负面清单。

　　中国证券报：如何才能防止在混合所有制改革中国有资产的流失？

　　刘纪鹏：解决方法就是要统一监管，要在阳光下招标，要坚持信息披露。现在需要注意的问题是，在增量扩张过程中所造成的国有资产流失。在增资过程中是否有竞争者，价格是如何制定的，都应该阳光透明、进场操作。现在的法律对于混合所有制存量转让管的比较严，通过增量扩股稀释国有资本，从表面上来看，国资总量没少，但稀释的过程就是变相的私有化。 记者 刘丽靓