法治原则入立法才能达良法 税收法定原则亟待落实

　　法治原则进入立法才能达成“良法”

　　税收法定原则亟待落实

　　税收法治是建设社会主义法治国家的重要内容。长期以来，我国税收法治化程度不高，税法体系不完善，如何真正落实三中全会决定中提出的“税收法定原则”成为社会关注的热点。

　　在日前举行的中国税法论坛第三届中国税务律师和注册税务师论坛上，全国人大财政经济委员会副主任委员郝如玉、财政部财政科学研究所所长刘尚希、中国税务报社总编辑刘佐、国税总局政策法规司副司长张学瑞、北京大学法学院教授刘剑文等专家就如何落实税收法定、全面推进依法治税、发挥人大立法职能等阐述了各自的观点。

　　郝如玉：

　　长期授权立法的作法要扭转

　　十八届四中全会上提出了“全面推进依法治国”的主张，落实到税收领域，核心在于“落实税收法定原则”，全面推进依法治税。

　　无论是落实“税收法定原则”，还是推进依法治税，都应“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。然而，我国现行的18个税种，全国人大审议立法的只有3个，其他15个还都是国务院条例、规定，这15个条例中有4个已经制定了60年。作为基本经济制度之一的税收制度应该以法律的形式体现，这在各国都是基本的作法，具体到我国，则是应该由全国人大及人大常委会进行税收基本法的立法，所以，最近我在不同场合都提出主张，税收领域长期授权立法的作法需要扭转，税收条例应逐步上升为法律。

　　《税收征管法》作为税收征管领域的根本性大法，是规范我国现行18个基本税种征收管理的基本程序法，立法质量直接影响各税种的征管工作开展的效果。现行的《税收征管法》是由全国人大常委会于2001年审议通过的，到目前已经有14年。期间，我国政治、经济、社会都发生了巨大的变化，尤其当今经济领域跨区域经营和电子交易的发展，给《税收征管法》提出了前所未有的挑战，在征管手段、征管程序、纳税人权益保护等方面都明显与经济、社会的发展不相适应。推进《税收征管法》的修订工作已经成为一项非常急迫的工作，是落实税收法定原则的最重要内容之一。

　　无论是在《税收征管法》的修订中，还是在房地产税、资源税、环境保护税等各个领域的立法过程中，切实“落实税收法定原则”应从以下两个方面着眼：

　　一是要在现有法律框架内依照法定程序进行。《立法法》对法律、法规的制定规定了严格程序，税收立法应该遵循程序进行，并广泛听取各个领域人士的观点和看法，做到民主立法。

　　二是要根据社会经济情况加强立法研究。当前，以互联网科技为代表的新型经济形态发展迅速，经济交易的形式更加复杂和隐蔽，这给相关税收征管带来了前所未有的挑战，税收立法应该充分结合这些背景，尽可能符合实际，不断推进科学立法水平。

　　张学瑞：

　　税收立法要坚持人大主导作用

　　一般的现代文明国家就是法治国家，就是税收法治国家，所以说我们文明的进步，税收是必须要法治化。

　　我们提出现代化非常重要的标志就是法治化，没有法治化，实现现代化是不行的，实现现代化首先要实现法治化。现代化和法治化他们共同核心的特征就是要实现科学化、民主化和制度化。

　　目前我国依法治国面临的矛盾形势非常严峻，存在三个问题。一个是法律法规立法存在很大问题，不科学，操作性差，立法部门化现象很严重；第二大问题是执法司法上存在问题，执法不公、执法腐败很严重；第三是人民信法守法、依法维权的意识很弱。要推进法治的发展必须要解决这些问题。

　　要实现税收立法必须坚持人大的主导作用，法律是国家意志的体现，没有人大的主导，民主性就是有限的，体现的不一定是国家意志。税收问题不仅是经济问题，还是政治问题，是宪法问题。要解决这些问题，首先要破除部门化，特别是起草权的问题。起草权是国家立法权重要组成部分，不可分割。如果起草权都在部门，会导致立法质量不高，争权违责、法律之间打架，根源就是部门化的问题。法律回归到人大，行政法规回到国务院，谁的权谁去行使。

　　刘佐：

　　把税收法定原则写入宪法

　　完善税制首先要完善宪法，从这些年来看中共中央、国务院对于法治、对于税收法治越来越成一个很高度的重视状态。特别是四中全会决定，完善以宪法为核心的法律体系，我首先想到的是应该完善宪法当中有关税收的内容。

　　各国宪法的汇编，收集了193个国家现行宪法，我专门看有关税收法定的规定，发现一个共同的规律，绝大多数国家，基本都有税收法定内容。看国内，中国的宪法历史并不长，清末的宪法大纲，民国时期的几部典型的宪法，或者具有宪法性质的文献，都可以看到税收法定的规定。1949年新中国成立以后，9月通过的共同纲领到五四宪法，七五宪法等等，以及后来的宪法修订，都没有税收法定的内容。这是非常遗憾的，下一步应该在下一轮宪法修改时，把税收法定的原则写进去。

　　怎样在宪法中落实税收法定原则？除了写进去之外，还有一些实质的内容。比如，现在是分税制的财政体系，对于税收应该是分级，有人说税收法定就是要把税收条例上升为法律，有一定道理，是不是都要上升为法律，我持不同的看法。因为全国性的税收，比如增值税法、个人所得税法应该由全国人大立法，房地产税等等小税种有必要拿到全国人大立法吗？地方不行吗？我认为不一定，这是需要考虑的。

　　权利和义务的问题。现行的《宪法》56条规定：公民有依法纳税的义务，也有若干的权利。这是不完整的，不仅公民有，法人和组织也有依法纳税的义务。权利和义务要有一个对等，不能光讲义务，很多人说收了这么多税干了什么？有没有方法可以监督一下，这些意见都是很尖锐的。

　　最后，要有一些配套的措施。光有税收法定还不行，不仅是税收法定而且应该有财政法定，除了收入以外，支出也应该法定，这是对的。不管怎么说，财政收入里税收的主体地位应该予以肯定，这在预算法有表述，但是我认为在宪法里应该有更明确的表述。类似的还有预算法的一些要点，审计法的一些要点，都应该挪到宪法，这是保证的必要条件，相辅相成的。没有预算何谈税收，没有审计能行吗？不行。所以我认为这些都是必要的。

　　怎么样具体落实税收法定原则？除了宪法里要写上法定以外，还有一些做法。我认为需要分类处理，除了地方和中央有别，还有几个事情：凡是条件比较成熟的可以先立法，比如，现在18个税种里，关税自从入世以后比较成熟，修改也比较少，没有什么太多的修改，这种情况下是不是关税可以先行立法？我认为有可能。有些税种正在改革，改革没有完成，先不要急，比如我们现在正在搞消费税的改革，扩大征税范围等等，没有搞完弄一个消费税法不现实。加快改革步伐，改革基本完成之后制订消费税法比较合适。

　　我们已有的税法也需要继续完善，并不是说那些没有立法的要完善，已经立法的也要完善。比如个人所得税法大家都认为不合理，要修改要完善。《税收征管法》也是千疮百孔。无论是从理论上还是实践上还是技术上，都会发生很大的变化，不改不行，小改也不行，一定要大改。现在的理论指导，现在的技术支撑，都有问题，而不是修改几个条款，增加一些内容，删除一些内容，改几个错别字。

　　最后，除了我们所说的税法以外，和其他的法律是有相互关系的，应该有一个联动或交互，比如宪法里做了一些修改，相关的法律也要修改。举个例子，1988年修改宪法，确定私营经济的合法性，有宪法依据。比如正在搞营改增，营改增改了以后，并不是两个税种的简单合并，涉及到很多问题，比如很多技术问题，企业的会计问题，财务问题，成本核算问题，相关法律法规都需要修改。

　　刘尚希：

　　政府所有收入取得都要有法可依

　　税收法定从字面理解可能就是税收，其实不止字面上的“税收”二字，而是指政府所有收入的取得都要有法有据，包括税，也包括非税。现在的情况看起来，非税制度的法定构成显得越来越重要。这对经济秩序的影响，对经济行为的影响，对经济主体的影响是相当大的。非税制度从表面上看，不如税收那么多，但产生的影响一点不亚于税收。所以税收法定应当是指他的精神含义，不是字面的含义，指政府所有收入的取得都是要法定的。

　　税收法定不仅是立法，包括立法和法律实施。良法立出来了，不能有效实施，就达不到善治，二者缺一不可。税收法定，立法是前提，是必要条件，但是光有立法，远远不够。税法的实施，也包括了执法，司法、守法这些环节。因为立法是有一个过程，要实施更要有长期的追求，长期的过程。这些法不能一下子变成良法，比如18个税种，只有3个法，其他都是条例，能不能在一个早上全变成税法呢？很显然是困难的，需要时间。我们要加快立法的进程。在没有变成法律的时候，即使是国务院的条例也要做到怎么有效的实施。税收法定的准确的内涵应当包括了四个环节，也就是立法、执法、司法、守法。

　　法律实施在中国当下更加重要，因为这一点关系到我们的法律是不是有生命，是不是有权威。一分立法，九分实施。我们现在立的法不少，我们国家的法律有不少法律是在睡觉的，可见法律实施，把立的法变成一种行动，这在当前依法治国的过程中更加重要。

　　税收法定要求我们两个方面不可偏废，既要立好法，变成良法，同时要有强有力的法律实施，只有这样才能真正实现税收法定。

　　刘剑文：

　　立法要有授权 授权要有监督

　　随着我国改革开放步伐的加快，财税法制越来越引起很多人的关注，2014年是改革的元年，2015年是法治的元年。改革要在法治的框架下进行，改革和法治是未来很长一段时间两个永恒的主题。

　　首先，落实税收法定原则，推动财政税收法定。税收法定既有形式上的法定也有实质性的法定，作为一个形式上的法定，可以很短时间实现。实质法定就是强调在税收立法里公平税负的问题，如何体现，这可能需要时间。我们对税收法定的理解不要做广义的解释，这里所讲的税收法定的法是狭义的法，指的是法律。四中全会解决了改革与法治的重大理论问题，改革要在法治的框架下进行。

　　其次，有立法就要有授权，有授权就需要监督。我们过去说有授权缺乏监督，监督也要在税收法定的范围内进行。但是我们要看到这一点，光谈税收法定不谈财政法定是不够的。因为我们可以看到，社会的发展是从税收法定到预算法定到财政法定，最终实现财政领域法治化的问题。我们最近也向中央高层提出建议，来进一步推动财政法定的问题。税收法定如果没有财政法定这样一个保障，税收法定很难实现。我们讲的税收法定更多是侧重税收领域的收入，而财政法定，即在收入上合理合法合宪，支出上公平公开公正，监管上有规有序有责，是我们应该做的工作。

　　第三，关于依法行政的问题。法治很重要的是依法治国，依法执政，依法行政，建立法治国家、法治政府、法治社会。通过法治来推动政府更好地为纳税人服务，是一个很重要的内容。四中全会的一个决定核心就是限制公权力，规范公权力的问题。

　　第四，关于税收司法的问题。我们要提高法律服务，如果没有司法的发达，立法的发达，这个服务市场很难在一个规范有序的环境中进行，同时还需要司法的保障，但是这些年来整个税收的司法是非常滞后的。这个滞后和立法也有关系，因为我们的立法本身也滞后，我们在下一步还要推动税收司法的发展。因为司法是社会公平正义的最后的一道防火墙。短期要建立税收法定有困难，但是我们可以通过税收领域一些重大案件教育社会，教育全体人民怎么提高对税法的尊崇。记者 金辉