基建业频增“磁力”吸引民资

　　基建领域的利好不断。
　　10日上午，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第九次会议，强调城乡公共基础设施投资潜力巨大，要加快改革和创新投融资体制机制。
　　1月中旬，交通部出台了《关于全面深化交通运输改革的意见》，提出要引导和鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与交通运输基础设施等投资、建设、养护和运营。
　　几乎与此同时，中国铁路总公司总经理盛光祖表示，2015年，中国铁路总公司将支持地方政府、社会企业建设和经营城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路，吸引社会资本投资铁路建设。
　　在刚刚过去的2014年，为了吸引社会资本投资铁路等基础设施建设，国务院先后多次召开专题会议、通过新的政策，深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。
　　一波三折的实践历程
　　吸引社会资本投资基础设施建设的政策，从产生到现在，已经经过10多年的过程，其间，政令发出部门规格不断升级，由部级机构上升到国家最高政府机关，开放领域不断扩大。
　　铁路方面,最早的尝试始于2002年4月。当时，为了落实我国加入世界贸易组织的承诺和形势，铁道部提出了对外开放，将烟台——大连铁路轮渡项目作为试点推出向外招商，迈出了首次向外国投资者敞开大门的第一步。根据“对外开放的项目，对国内资本一样开放”的政策，民营企业实德集团试图涉水，但经过与铁路部门的接触和项目了解后，最终打了退堂鼓。外资也没有进入。首次招标无疾而终，最后的投资经营者仍是铁路行业的国企。
　　据当时的铁道部统计，到2005年时，新组建了20个合资铁路公司，铁道部与70多家社会投资机构、路外国有、民营企业签订了投资协议，共吸引社会权益性投资440多亿元。这440多亿元资金主要集中在煤运通道、客运专线等20个项目，其中民营资本25多亿元。
　　但其后，民营资本项目许多一波三折，命运多舛，最终不是转让就是退股。除了通过股市途径主要由个人间接投资的外，真正直接投资的且成规模的项目，至今只剩下3个。
　　在公路方面，吸引外资和民资的政策比铁路要早。但目前外资项目只有有广深高速、华南快速干线等。在广深高速中，港资合和集团占股48%，华南快速干线则由外资控股。
　　民间资本投资公路，除了部分高速公路因占地而将其折价入股外，直接的民间投资，最终成功的大型项目几乎没有。2000年前后，江浙地区曾经有过一批高速公路向民间资本转让经营权，其中最大的尝试是2002年前后张荣坤的福禧集团获得沪杭高速上海段的股权。但随后因牵涉陈良宇腐败案件、资金违规挪用社保基金而废止。其他的项目随后也相继被收回股权。
　　在电网、机场、港口、水利、城市市政等领域，民间资本涉足也比较罕见。但在能源管道和自来水厂等方面，则有较为成功的案例。
　　比如新奥集团，从获得北京密云这样的小县城的燃气管网起步，成功之后在全国各地遍地开花，且不断升级，如今甚至获得了长沙这样的大城市天然气网络的独家建设经营权。是极为罕见的民间资本投资垄断性基础设施的特例。
　　地铁方面没有民间资本，但北京成功的引入了香港地铁投资两条线路。
　　在港口航运领域，广西北海客运港和涠洲岛客运航线予以民营，获得者仍然是新奥集团。
“社会资本”主角是国企和外资
　　尽管国家吸引社会资本的政策一次接着一次出台，开放领域一次次扩大，但是，与国家吸引社会资本投资基础设施的殷切愿望不同步的是，社会资本投资力度始终不成大气候。
　　尤其是民间资本，虽然最初很有热情，但最终投资力度很有限。面对政策的召唤，社会资本总显得踟蹰不前、浅尝辄止。
　　就新奥集团而言，其进军垄断行业的黄金时期是2002年-2004年间。相继取得石家庄、长沙、东莞、烟台等城市燃气项目。但以后则没有更大的类似项目。
　　而且，在基础产业吸引的社会资本中，民间资本比例并不大，占大头的是行业外的国有资本和外资。
　　例如，无论京津高铁，或者京沪高铁，在铁路方面眼里，都是“吸引社会资本投资”的项目，但前者引进的是中海油，后者引进的是平安保险等。
　　实际上，无论是以前的铁道部，还是现在的中国铁路总公司，最感兴趣的是引进了保险、社保、国有大型企业等类似的战略投资者。铁路方面概念里的吸引“社会资本”，其实主要是指这类资本。
　　外资方面，广深高速公路是国内最早的外资项目。香港合和实业有限公司初始投资122亿元，拥有广深高速48%股权，因此其收费年限将持续到2027年。
　　合和实业年报显示，2013年广深高速公路通行费收入31.69亿元，其中逾15亿元归属于合和实业公司。根据合和实业2000-2014的年报统计，广深高速自建成通车后，这15年内累计收费就达433.48亿元。
　　近年来，高速公路收费制度引起社会极大反感。其中，广深高速再广东争议最大，舆论指责其不仅收费标准偏高，而且其收费年限将持续到2027年。
　　但公路企业方面则有另外的说法。据广深高速原董事长邓崇正介绍，近几年来，广深高速通过绿色通道惠农政策减免965万辆通行费约5.53亿元；通过对1821.26万辆疏港货车实施优惠，减免通行费约3.3亿元；通过重大节假日免费放行1100万车次，减免1.7亿元。
　　由于48%的股权非国有，免费就涉及到外资的利益。潜在的投资商要考虑这个现象。
　　民资裹足不前症结何在？
　　社会资本进入铁路等基建领域，到底面临哪些障碍?
　　北方交通大学教授纪嘉伦分析，过去铁路投融资改革效果并不理想，关键是两个问题：一是在铁路系统运营方式并不透明的情况下，较难取信于社会资本，保障其投资收益权；二是在多元化投资主体下，铁路需要放弃部分决策权和控制权，将部分优质资源让渡于其他投资者，而如何分配路网资源，尚未有明确细则。
　　国家发改委基础司副司长任虹曾表示，从外部环境看，社会资本进入交通基础设施建设的制度、法律、环境等都亟待规范完善；从交通自身看，由于其资产专用、自然垄断、资本密集等特点突出，难以给社会投资者以明朗收益预期，这也是世界各国在交通基础设施领域引入社会资本面临的共同问题。
　　中国投资协会会长张汉亚认为，民资投资的最终目的是为了盈利，而相对于电信等垄断行业，铁路投资回收周期长，需要10年甚至20年。另外高铁投资数额大，动辄百亿千亿元，民资大多缺乏独立投资的实力。
　　更为根本的原因是缺少吸引社会资本进入的运营分配模式。目前国家铁路分配实行的是铁道部统收统支的清算模式，即各个经营主体的收入必须经过铁道部再分配，民间资本在票价制定、运能安排上均无话语权，收入预期难以保证，因而不敢轻易投资铁路。
　　记者注意到，铁路并不是唯一的没有“磁性”的基础产业。事实上，几乎所有的基础产业吸引社会资本能力都很弱。
　　高速公路由于回收资金便利，所以吸引社会资本比较多。但都是通过股市途径。股市融资固然有吸引资金广泛的优势，但来源却很分散，对国有股难以形成制衡作用，起不到改善企业内部治理机制的作用。
　　据媒体报道，当前国家发改委正在对交通基础设施利用社会资本的情况进行研究，从市场运作环境、行政管理体制、准入与退出、政策法律环境、融资体制等方面研究并酝酿出台相关政策。
　　任虹表示，要加强社会资本提供公共服务义务的制度设计，因为交通基础设施具有公益性质，必须对社会资本参与交通基础设施全生命周期进行监督管理；为了使社会资本进入交通领域的相关政策具有操作性，还要加强社会信用体系建设。另外，为从根本上解决交通基础设施利用社会资本问题，还要对社会资本参与交通等基础设施建设、公共服务以及特许经营权方面进行立法。
　　基建引资势在必行
　　2014年，我国基础设施建设投资达到10万亿元以上，占全社会固定资产投资的20%。随着制造业和房地产投资增速放缓，基础设施建设承担起了缓冲投资过快下滑的重任。有专家指出今年增速要保持21.5%以上。
　　但基础设施投资目前主要由国家承担、造成财政负债居高不下的体制，已经难以维持下去了。
　　以铁路为例，64%的高负债率，造成还本付息“压力山大”，企业被亏损压得喘不过气来。
　　铁路行业负债率抬头是从2008年开始的。2010年，铁路资产负债1.3万亿元以上；而到了2012年三季度，已经达到26607亿元，巨量的借贷导致铁路每年巨额的利息。目前，年还本付息推算高达5000亿元。
　　招商证券研报显示，中国铁路总公司资产负债率达到63%，每年利息支出规模高达1300亿元，通过银行借款和发行债券筹资的难度加大，融资成本不断上升。
　　进入2015年，铁路进入集中偿债期。还本付息数量更大。
　　郑州铁路局党委书记杨建祥认为，当前，铁路建设投融资方式存在以下问题：融资渠道偏少，目前铁路建设资金的来源主要是铁路建设基金和折旧，以及债券融资和银行贷款，社会资本没有得到有效利用；铁路资金来源渠道封闭；铁路负债率上升，在铁路盈利能力有限、社会资本参与不足的情况下，中国铁路这些年的快速发展，主要是由铁道部通过负债的形式来保障，而随着铁路投入的大规模增加，负债率水平也在持续攀升，截至2012年三季度，铁道部的负债已经高达2.6万亿元，资产负债率为61.8%。
　　据悉，2015年，铁路投资额仍将达到8000亿元。这么大资金量完全由中国铁路总公司筹措显然不太可能。因此大量建设资金需要从民间融资，而社会资本进入铁路等行业的前提条件是铁路等有足够的回报吸引力，下放定价权，可以使铁路等企业依据市场、投资、成本等确定相应价格。
　　价格改革创造条件
　　吸引社会资本投资基建项目，价格制定权是第一个门槛。
　　去年4月2日李克强总理主持召开国务院常务会议，在确定深化铁路投融资体制改革方面,提出创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价。
　　同月，国家发改委下发通知，明确新建的准池铁路开通运营后，货物运价实行市场调节，由铁路运输企业与用户、投资方协商确定具体运价水平。这是国内放开铁路运输价格的首次尝试。
　　业内人士表示，运价改革是铁路市场化的重要内容，当前铁路货运价格过低，逐步放开铁路运价，有利于推进铁路投融资体制改革，也有利于吸引社会资本投资铁路建设。继准池铁路之后，其他社会资本投资的铁路项目也有望获得自主定价权。
　　2015年1月4日，国家发改委公布了《关于放开部分铁路运输产品价格的通知》。通知规定：铁路散货快运价格、铁路包裹运输价格，以及社会资本投资控股新建铁路货物运价、社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价实行市场调节价，铁路运输企业可以根据生产经营成本、市场供求和竞争状况、社会承受能力等，自主确定具体运输价格。
　　国家发改委综合运输研究所交政策室副主任李堃表示，发改委之所以放开部分铁路运输价格，主要是深化体制改革的需要。十八大以来，我国市场化改革加快推进，采取了转变政府职能、简政放权等进一步激发市场活力的举措。定价权是建立市场化体制机制的关键环节，让企业拥有更大的定价权有利于深化体制改革，更好发挥市场的作用。
　　对于通知中提到社会资本控股的货运价和客专的旅客票价，北交大运输学院教授胡思继认为，虽然前者只有朔黄铁路等几条，后者几乎没有，但这一规定之后，会起到鼓励社会资本积极进入铁路建设投资领域的作用。
　　“此前社会资本不愿修建铁路的原因是建了之后没有定价权，大量投资不一定能在短期内得到回报，现在价格放开了，也许能吸引到一部分资本，但这也不能太过于高估，因此如前所述，铁路的价格目前已经处于比较高的水平，在供需情况没有明显改变的情况下，也不可能提价太多。因此社会资本进入还是会较慎重。”胡思继表示。
　　李堃认为，我国正处于加快基础设施建设期，未来铁路等行业建设任务较重，投资巨大，负债率高，迫切需要吸引社会资金进入铁路等行业。
　　李堃指出，一直以来国务院希望促进铁路投融资体制改革，鼓励社会资本参与铁路建设投资，但收效甚微，原因便在于吸引社会资本入场需要有明确的盈利预期，而在以往的价格管制下，资本的盈利能力大打问号，因此必须要在一些特定铁路项目上放开价格管制，让企业拥有定价自主权。“行业要发展，价格不能完全由国家管制，需要有多元化的结构。”