评论：中国可设独立第三方非诉讼纠纷解决机构

　　【洞见】澳大利亚金融消费纠纷非诉调解机制借鉴

　　近年来，随着金融创新的发展，侵害金融消费权益的案件呈现了一些新特点：涉案金额有所增大，科技含量有所提高，部分案情趋向复杂等。在此情况下，金融消费权益保护工作的重要性、必要性和迫切性凸显。

　　日前，中国人民银行和世界银行集团国际金融公司在北京联合举办了金融消费纠纷非诉调解机制建设研讨会。会议邀请了澳大利亚金融调解服务公司银行和金融部首席调解员Philip Field先生就澳大利亚金融消费纠纷非诉调解机制作了介绍。

　　通过这些国际研讨会我们发现，澳大利亚很多各类金融纠纷，包括信贷、信托、寿险、财险、支付、存款等，由于第三方非诉调解机构，即金融调查服务处（Financial Ombudsman Service，下称FOS）的有效运作，得到了妥善解决。据统计，在2013—2014年度，FOS收到的纠纷总数为31680件，结案的纠纷总数为33450件，平均每个工作日处理纠纷100余件。在FOS 300余人的队伍中（其中100人为兼职），平均每个职员一年处理纠纷100余件。

　　FOS不是政府的监管部门，而是一个独立于纠纷双方的第三方纠纷解决机构，但在澳大利亚国内能够被金融消费者广泛接受，其原因主要有以下三点：第一，FOS对消费者提供免费服务，消费者不必承担若法律诉讼失败而可能产生的费用；第二，FOS是一个独立于纠纷发生双方的第三方非诉机构，始终保持中立立场；第三，FOS的工作透明，信息披露机制完善，工作人员具有高效率、高素质的特点。这也使得该机构在解决金融消费纠纷方面成果显著。

　　那么，FOS拥有什么样的管理体制和机制？具体如何运作？哪些可为我国借鉴？

　　主要由会员进行调解

　　FOS负责协调和制定规则

　　FOS有大量的会员作为调解员，具体调解职责由调解员负责，董事会不干预。FOS的会员主要是各类金融机构，截至2014年6月30日，其法人会员共计4842家，代理人会员共计10392家，会员总数合计15234家。FOS的董事会成员包括董事会主席、消费者代表和金融服务行业代表各3人。董事会职能包括监督工作效率，对政策相关问题提供指导方针，制定资金预算以及审查工作范围和管辖权限，但不管理具体调解业务。FOS的调解职责由不同级别的调解员负责，主要包括做出管辖权方面的决策，通过做出决定来解决纠纷，以及主持和参加FOS专家组工作。FOS设首席调解员，并下设四个具体部门：案件决定部、一般解决部、特殊解决部和战略与业务部。FOS的外部治理机制是对监管当局——澳大利亚证券和投资委员会负责，并定期向其报告工作。

　　FOS作为非诉调解机构，有明确的管辖权限，主要限定各类金额。如受理纠纷的索赔限额设在50万澳元；FOS可以决定的货币索赔限额为30.9万澳元；财产险、责任险纠纷限额为16.6万澳元；人寿保险每月收入限额为8300澳元。

　　当金融消费纠纷案件发生时，处理流程如下：第一，对纠纷进行登记。消费者在首次向金融机构投诉之前，或者首次要求金融机构解决问题之后的45天之内，都可以给FOS打电话，服务人员将会告知消费者该纠纷是否在FOS的管辖范围之内。如果在FOS的管辖范围之内，则消费者可以提交书面申请材料对该纠纷进行登记。第二，FOS对纠纷进行受理。在FOS管辖范围之内的纠纷案件，消费者首先向金融机构提出申诉，如果收到的答复是纠纷未能解决，或者在消费者投诉的21天之内投诉仍未能解决，则该纠纷会被FOS予以受理。第三，FOS对纠纷案件进行管理。在这一阶段，FOS将审查收到的纠纷案件，并且与消费者联系，收集更多的信息来了解纠纷，在其管辖范围之内的部分，就会与金融机构联系，要求金融机构对此事做出回应。在得到了消费者和金融机构双方的信息之后，FOS会对双方提供的信息进行审查和评估，由案件主管调查纠纷案件，尽力通过协商和调解的方式来解决纠纷。如果纠纷需要调解解决，则纠纷案件会被提交到FOS的调解处理部门，由调解员安排金融消费者和金融机构共同参加的电话会议来进行调解。第四，FOS对纠纷案件达成处理结果。通过协商和调解的方式，FOS达成提出建议或者进行决定的方式来解决纠纷案件。案件负责人首先在对纠纷进行详细调查的基础之上，考虑纠纷的行业实践性和法律法规的适用性，对案件提出建议。如果纠纷双方都能够接受建议，则该建议具有约束力，纠纷得到解决。如果有其中一方反对该建议，则案件负责人将纠纷提交到FOS的裁决委员会来做出决定，即得到最终决策。如果消费者在30天之内接受了该决策，则对金融机构具有约束力。

　　FOS的决策标准除最主要的法律原则外，还有以下几个有特色的标准。一是适用的行业行为准则或指引，二是良好的行业实践，三是FOS或前任机构的前相关决策，但同时FOS又不受其约束。这表明，FOS拥有一定的自主权。

　　FOS处理纠纷有四大原则。第一，中立性原则。FOS受理纠纷案件之后，自行调查所有问题，既与消费者联系搜集信息，又听取金融机构对此事的回应，而非单独听取当事人的一面之词。第二，非诉讼方式解决纠纷原则。FOS致力于通过协商和调解的方式来解决纠纷案件，达到令纠纷双方都满意的效果。第三，约束力原则。FOS处理纠纷案件时，如果纠纷双方对其提出的建议都能够接受，则该建议具有约束力，如果一方反对该建议，则提交裁决委员会做出最终决策，消费者在30天之内没有对该结果提出异议，则该决策对金融机构具有约束力。第四，尊重消费者原则。FOS在对纠纷案件做出最终决策之后，如果消费者不接受FOS的决定，则该决策对发生纠纷的双方都没有约束力。

　　FOS费用来源以基本会费为主

　　FOS的收费包括三个方面：基本费用、使用费用和案件费用。基本费用即为FOS所有会员都应缴纳的会费，根据其业务规模的大小，收费标准在每年275澳元至11000澳元之间，规模越大的金融机构需缴纳的会费就越多。使用费用采取一年结算一次的方式，对于在FOS有纠纷的会员，基于计费日之前12个月内发生纠纷的数量和复杂程度来收取使用费，调解次数越多越复杂，则该会员所需缴纳的使用费越多，该费用的收费目的在于减少会员机构对FOS的使用。案件费用是对每个纠纷案件的收费，标准基于纠纷在哪个阶段得到解决以及纠纷的复杂程度，纠纷处理的各个流程都需收取案件费用，其目的在于鼓励会员机构尽快尽早解决纠纷。

　　以上三个方面的收费对象均为FOS的会员机构，收取的费用用于FOS的日常运作，对消费者并不收取任何费用，但是在处理纠纷的过程中，如果消费者想聘用律师或者其他法律方面的专业人士，所产生的费用需要自行承担。

　　FOS流程改进创新

　　进一步分类精细化管理

　　FOS通过登记、受理、案件管理和得出决策结果这样四个步骤的当前处理流程虽然能够解决纠纷案件，但是由于每个步骤的案件经办人均不相同，重新熟悉案件的时间成本很高，影响了案件的处理效率。FOS本着不断创新和与时俱进的精神，打破原有的纠纷处理程序，不因循守旧，积极进行探索，得出了一套更为快速简单高效的纠纷解决流程。对于消费者提出的纠纷申请，在原有的登记和提交流程之后，对纠纷案件进行区分，根据复杂程度和金额大小分为快速通道纠纷和一般纠纷，将一些简单或金额较小（一般小于10000澳元）的纠纷纳入快速通道进行处理，由专家在流程早期介入参与，减少纠纷解决流程的接口。一般和复杂纠纷案件可以通过协商和调解的程序解决，协议无法解决的纠纷将直接进入决策流程。FOS的流程改进由垂直化向扁平化发展，大大提升了纠纷案件的处理效率，截至2014年12月31日，已有644起纠纷案件进入快速通道流程，得到了高效的处理。

　　对我国的启示

　　第一，设立独立的第三方非诉讼纠纷解决机构，通过立法的形式赋予其裁决效力。由于我国目前采取分业经营分业监管的模式，一行三会均设立了金融消费权益保护局，协调进行金融消费权益的保护工作，但存在业务无法界定、管辖范围模糊的问题。借鉴澳大利亚在此方面的经验，可以结合我国实际情况，逐步设立具有独立地位的第三方金融消费权益保护机构，并且制定相关法律法规明确规范其职责权限和强制执行的效力。

　　第二，第三方金融消费权益保护机构需秉承保护消费者的原则。FOS处理纠纷与我国现有情况一个很大不同就是除调解职责之外，还有就纠纷做出决定的权力。同时规定，如果消费者接受决定，则金融机构必须遵守；如果消费者不接受，则对双方都无约束力。笔者曾就此原则咨询相关人士，这个规定倾向消费者，金融机构如何看待，是否愿意接受？世界银行官员认为，由于信息不对称等原因，金融消费者在纠纷案件中通常处于弱势地位，而金融机构内部的投诉机制通常由于自身限制很难做出有利于消费者的决定，金融消费者的权益很难得到切实保护，金融机构作为特殊经营行业，需要做出适当的让步。同时，第三方机构一般具有较高的透明度，会坚持中立、公正的原则做出决定。因此第三方非诉调解机制不可或缺。

　　第三，监管当局支持第三方金融消费权益保护机构独立运作。根据介绍，澳大利亚监管规定，金融机构要想获得牌照或准入，必须加入第三方非诉调解机构，这是一个前提。其次，根据Philip先生介绍，监管当局一般情况下比较支持FOS独立开展工作，即使有金融机构就纠纷的解决向监管当局反映，监管当局一般也不具体干涉FOS的处理，而一般在决定程序方面调查是否依法合规。

　　第四，机构费用来源体现了减少纠纷和鼓励解决纠纷原则。为充分保证第三方金融消费权益保护机构的公益性和公正性，其收费模式为对会员单位收费和对消费者免费相结合。该机构日常运作的经费为对会员单位收取的费用，包括基本会费和附加费用两大类。对机构内的会员单位按照规模大小收取金额不同的年费，同时结合会员单位发生纠纷的数量和纠纷处理流程的复杂程度收取附加费用，以此激励金融机构提升纠纷处理效率。

　　第五，加大公开信息披露，加强社会监督。FOS独立自主决策，不受任何其他部门干预，FOS还有权在管辖权限范围内就纠纷做出决定。同时监管当局规定，金融机构要想获得牌照必须加入其批准的外部纠纷解决机构。这说明，FOS有相当程度的决策权和影响力。这对于纠纷的快速有效解决提供了良好的制度保障。另一方面，为防止第三方机构不滥用权力，应加强公开信息披露制度，加强社会监督。（中国人民银行沈阳分行金融消费权益保护处处长 柳鸿生）