国资监管改革：如何跳一曲进退的探戈

　　与人们的期望相比，国资监管改革的步子被认为稍显小了。党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。由此确定了“管资本为主”的改革方向。

　　然而，如何破解国资监管难题，如同要跳一曲探戈舞步，进退之间，各方仍存有争议。对一些关键问题仍需取得共识，或许是当前国资监管如何进一步推进的重要考量。

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　　有股东，没婆婆：释放企业活力

　　目前，国资监管执行的是管人、管事、管资产的一套体系。这套体系肇始于2003年国资委创立，意在改变当年对国有资产监管“九龙治水”无人负责的局面。10多年来，其积极作用充分体现在国企红利的成绩单里。然而，其消极作用也日益为人诟病，尤其是政企不分的状况。

　　多年来，国务院发展研究中心原党组书记陈清泰一直大声疾呼国有资产资本化。他提出的“三次解放”理论认为，国家从拥有企业转向拥有股权，并委托专业投资运营机构来代理运作。这样就隔离了政府和企业的直接产权关系。“企业有股东，没有婆婆，从体制上为保障企业的独立地位奠定基础。这是对企业的一次解放，将释放企业的活力”。

　　国有资产资本化之后，国有投资机构的所有权和企业法人财产权是分离的，这就解脱了国有资本和特定国有企业的捆绑关系。企业自主决策，做大做强，国有资本追求投资收益，有进有退，相互关联又不受约束。“流动性有效保障国有资本效率的提升，这是对国有资本的解放。”陈清泰说。

　　他认为，政府在管资本不管企业的体制下，地位超脱，可以正确处理和市场的关系，因此资本化对政府也是一次解放。

　　“管”字背后一本难念的经

　　全国人大财经委副主任委员邵宁，曾是国务院国资委副主任。他认为，管资本难的不是“管”，而是“资本”。他说，国企是背着大包袱进入市场的，体制、机制、社会负担、职工观念都有问题，这些问题完全靠企业自身解决不了，政府必须搭把手，帮助推动改革。“到现在为止，我们还没有到可以纯粹‘管资本’的阶段”。

　　邵宁不止一次地用中国重汽的例子提醒人们思考，国企是从怎样的泥沼中走出来的。当年，山东重汽领导班子的一把手是中组部管理，二把手是原人事部管理，三把手到七把手是原机械工业部管理；基本建设是原国家计委管，技术改造是原国家经贸委管，原机械工业部作为主管部门管得更多一点；管资产的是财政部，收入分配由劳动部管理。

　　“这种体制下两层责任都说不清楚，即企业的经营责任说不清楚，政府的管理责任说不清楚。所以最后重汽垮了，却找不到责任者，也找不到责任机构。”邵宁说。

　　他认为，管人、管事、管资产相结合，虽然不是一个科学的体系，仍需自我改革，但是只管资本是不符合现阶段国情的。他提出，当前，国资出资人的职能不能过于单一，除管好资本之外，还需要推进改革、调整结构、解决问题、维护稳定。出资人职能过于单一不利于推进改革。

　　中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立认为，“国资监管由过去以‘管资产’为主向以‘管资本’为主转变，十八届三中全会已经定了调，我们要与时俱进。”

　　类似观点认为，管资本难在“管”，而非“资本”。即政府要放手，让企业之鱼入市场之水；国资委要转型，按照市场规则出牌。

　　国务院发展研究中心企业所曾做过一项研究，截至2012年，国资委共颁布各类规章文件287个，通过对其中255个进行梳理和归纳，发现这些规章文件与履行股东职责相关的仅占31%，其余近70%，都是与落实公共政策、行政工作或企业内部事项相关。

　　出资人、监管人如何进退

　　陈清泰指出，目前，国有资产监管部门和相关上市公司虽然没有直接的股权关系，但是通过集团公司使公司的重大决策实质上通过非正常渠道完成，重要人士任免往往是大股东或其上级组织作出决定，国有部门以大体相同的规模导向的指标考核不同行业的上市公司，影响了公司的个性化发展。

　　《企业国有资产管理法》颁布时，这部法律起草组的成员、中国政法大学教授李曙光即表示，“国资委摇晃于出资人和监管人之间，一会儿是出资人，要履行出资人职能，管着企业；一方面又是监管人，制定法律法规，帮着处理企业的产权纠纷，角色很模糊。”

　　陈清泰认为，解题的机会在混合所有制上。发展混合所有制是从管企业转向管资本，实现政企分开；解放资本的流动性，就是要调整国有经济结构；打破行政性垄断，就是要建立良好的公司治理结构，实现企业制度的再创造。

　　有专家指出，必须认识到,“以管资本为主”的国有资产监管体制并不适合于所有类型的国有企业。如同国有企业必须分类改革一样，国有资产监管应该根据不同国有企业的功能实行分类监管。

　　只有找到国资监管部门与国企双方各自的准确定位，才能真正做到不同类型国企的有进有退，完成国企结构的战略调整。除了部分承担国家战略任务的国企之外，应尽快让大多数国企回归企业的本质，变成真正的市场主体，在充分竞争的市场经济环境中，实现企业的权利平等、机会平等、规则平等。