出租车改革：顶层设计需给地方作为多大空间？

　　9日，交通运输部公布的出租车改革方案公开意见征集期正式结束。问计1个月，各方意见都有啥？试点半年，地方政府部门做了啥？最终方案是尽快出台还是“让子弹再飞一会儿”？

　　不少专家认为，国家层面应提出政策框架，同时调动地方积极性进行主动探索和实践。地方的差别化探索与顶层设计合理对接或许是当前政府需要考虑的又一问题。

　　收集4600余件意见，“专车”监管成争议焦点

　　10月10日交通运输部两份征求意见稿甫一发布，社会各界广泛参与讨论，浙江、广东、广西、河南、甘肃等多省份交通部门组织座谈会收集多方建议意见。交通运输部党组成员、运输司司长刘小明11月7日在出租车改革专家座谈会上透露，20多天来收到社会各方的意见4600多件。

　　据交通运输部统计，截至10月26日，意见主要集中在10大方面：一是“专车”是否应作为新业态纳入管理；二是出租汽车新老业态是否应当实行数量调控；三是巡游车经营权改革问题；四是网约车的车辆条件和标准问题；五是网约车与巡游车驾驶员从业资格管理问题；六是巡游车和网约车价格机制和燃油补贴政策；七是规范网约车经营行为；八是驾驶员权益保障问题；九是加强打击非法运营问题；十是关于私人小客车合乘与规范发展问题。

　　“专车”新业态的定义和发展现状、营运资质的规范以及地方试点和国家制定行政法规政策关系等成为焦点问题。

　　据统计，提出意见的不仅有乘客、出租汽车司机和“专车”司机等从业人员；传统出租汽车企业、个体经营者和“专车”平台企业等经营主体；政府及行业主管部门等管理人员，还有相关研究机构、专家学者等群体。

　　对于“专车”的发展现状，暨南大学行政法学专业教授刘文静在对广州出租车市场的调研中发现，广州有近70家出租车公司，合法注册的出租车有两万多辆，而实际在城市道路上行驶的专车数量在其3倍以上。

　　北京市交通发展研究中心主任郭继孚则有一组数据，证明由于专车的迅猛发展，北京市自今年以来拥堵指数明显上升。他认为，当前专车发展已经引发了社会稳定、乘客安全等一系列问题，行业管理部门从公共利益角度出发制定政策予以规范，十分必要。

　　对于专车的运营资质和监管，交通运输部运输服务司出租车管理处处长王绣春表示，确实需要进一步探讨，但交通运输部在制定办法中留了缺口，比如说真正体现共享经济的顺风车、拼车，在《办法》中没有详细规定。“顺风车的监管从目前研究的法律看还相当不成熟，对如何分辨顺风车、如何监管还没有可借鉴的经验。”

　　地方试点“多条腿走路”，主动“求解”打破僵局

　　面对改革机遇，在交通运输部公布征求意见前后，一些城市先行先试，在出租车价格和数量管控方面打破僵局，对网约车发展打开通道，为深化出租车行业改革进行了有益探索。

　　——义乌市出租车改革率先打破管制思维。

　　今年5月，《义乌市出租汽车行业改革方案》正式出台，以市场化方向为目标，承诺2018年后完全放开对出租车营运公司、出租车数量的管控。在2018年前的过渡期，义乌通过公开摇号招选，新增5家出租车营运公司。

　　截至目前，新增加的250辆新车已经陆续投放市场，义乌市道路运输管理局局长周荣兴表示，不仅未冲击出租车原有市场，而是挤压了“黑车”的生存空间，市场秩序更规范，同时政府率先降低营运权使用费后，出租车企业也同步降低月承包费，让利司机。车多了，百姓出行方便了，份子钱降了，司机师傅积极性更高了，而新增了营运公司，市场竞争多了活力。

　　尽管只是一个县级市，义乌的破冰之举，为出租车改革撕开了一条口子。天津社科院社会研究所所长张宝义表示，义乌改革尽管在机制上仍不彻底，但政府部门主动根据市场变化做出调整，对全国特别是中小城市会产生示范效应。

　　——杭州从产权“动刀”推进改革，为对接网约车埋下伏笔。

　　杭州市9月份推出的出租车改革方案，核心内容是经营权无偿有期限使用和清理规范经营关系，同时组建公益性的国有出租汽车服务管理公司，为明确产权关系的出租车提供优质的管理服务，并为未来与互联网平台开展合作奠定基础。

　　对杭州的一揽子改革措施，多位司机表示认可。出租车司机刘峰磊提到，政府减少收费给司机带来了看得到摸得着的实惠，为传统出租车与网约车竞争创造了更为公平的环境。出租车“私牌车”车主陈立明过去一直担心会取消个人的车辆产权，他告诉记者，本次方案明确厘清了经营权和车辆产权权属，给像他这样的个人出资车主们吃了一颗定心丸。

　　杭州市道路运输管理局副局长张晓东说，明晰出租汽车的产权关系从根本上解决历史遗留问题。“不仅如此，它还为减少出租车经营利益阶层，进一步提高一线驾驶员收入，激发出租汽车单车活力，提升行业服务质量，夯实市场化改革奠定了基础。”

　　“而成立国有出租车服务管理公司的目的之一，就是为与‘专车’对接埋下伏笔，出租车服务管理公司的车辆达到一定规模后，更有利于与互联网平台合作，提高车辆运营效率。”杭州市交通局副局长陆献德说。

　　——上海首发“专车牌照”，“超前”管理思维获肯定。

　　10月初，上海市交通委正式向“滴滴快的”专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，并宣布对符合要求的平台都开放申请资质。除了给予全国第一个“专车身份证”，上海专车试点方案并未要求改变车辆的营运性质受到广泛关注。

　　10月18日上海市交通委又透露，将对个体出租车的管理方式进行创新，组建“出租汽车驾驶员服务社”，“试水”线上线下相结合的出租车管理新模式，用服务费代替托管费。

　　业界普遍认为，上海的“专车新政”改革思路兼顾了鼓励创新、规范管理，承认市场的专车需求，政府管理部门用一种“互联网＋”的思维方式去考虑这种新的业态，而不是用传统的方式去管控。而服务社、服务费则是充分发挥出租车管理的线上线下优势，“是未来交通行业的一种新模式。”上海市交通委主任孙建平表示。

　　部分“顽疾”难破题，“授权”地方探寻利益“公约数”

　　目前出租车改革在部分地区的尝试较为艰难，比如郑州承诺2012-2014年每年增加300个牌照，最终只到位32辆；天津的出租车更是18年也未增加一辆。“增加数量、放开市场”对于传统出租车行业而言是最敏感的一根神经。

　　而在西安，近百名出租车司机自组股份制公司，上演了一场“自下而上”的“草根”探路，市场上的“鲶鱼效应”还未发生，却陷入面临“夭折”的困境。同样，杭州的个体出租车主也提出意见，希望出租车改革“确权”后能够允许组建服务型的自主联合公司，抱团取暖、风险共担，以最低的成本保障公司的基本运营。“各地改革有经验也有困难和不足，应当允许地方试行一些地方性办法和地方性法规，互相借鉴、取长补短，摸索出适应各地实际情况的经验，再形成全国的管理办法也不是不可以。”北京大学国家发展研究院教授周其仁认为。

　　目前一些地方有益的探索要与交通运输部的“指导方向”妥善对接，同时对于“个性”特征较强的地方“顽疾”，在统一方案框架中难以找到解决方法的，则需要尽早谋划落地细则。“出租车行业管理的主体责任在各个城市，而每个城市情况各有不同，它们应该‘量身定制’适合城市发展的政策。”价值中国会联席会长张晓峰说。

　　借力“互联网＋”深化出租车行业改革，需要以新的思维看待老问题。新形势下的出租车行业监管，要增加老百姓的获得感，要破除一些固有思维定式，防止“穿新鞋走老路”。广州市交通委员会客运交通管理处处长苏奎认为，各个地方的能力不一样，在一个矛盾非常突出的情况下，完全交由地方来做难度比较大，“地方不能够否定国家在里面发挥相当大的作用，比较合适的方式是中央搭一个大框架，然后地方进行试点，不同的试点，多样化的监管模式，最理想的模式很难马上实现，需要逐步建立完善的过程。”

　　东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松也提到，“中央和地方要联动改革、合作治理，一方面要简政放权，发挥地方的自主权；另一方面，也要稳住底线。”

　　面对新挑战，出租车改革既要坚持“方便群众出行”的根本目标，也要充分考虑新旧业态从业者利益调整；既要鼓励创新用好“互联网＋”，也要果断有力地对野蛮生长的新业态实施引导监管；既要加快制度出台释放积极而明确的信号，又要授权先行地区率先试点，探索完善改革策略。(执笔记者：黄筱；参与采写：赵文君、齐中熙、邓中豪、张彬）