林毅夫VS张维迎：一场产业政策的“世纪之辩”

《中国经济周刊》 记者 银昕 徐豪 陈惟杉 ｜ 北京报道

　　11月9日，著名经济学家林毅夫、张维迎在北京大学围绕产业政策展开面对面的辩论。8月底以来，两人已经围绕产业政策“隔空对话”数个来回。

　　这已经不是这两位自上个世纪80年代起就始终活跃在公众视野中的经济学家的第一次辩论。从90年代两人围绕国企改革方向进行的“北大交火事件”，到21世纪两人就是否存在“后发优势”展开的激辩，两位经济学家的每次辩论都因与中国经济现实与未来的紧密关系而备受社会关注，此次有关产业政策的辩论依然如此。

　　林毅夫、张维迎两人此次观点交锋，之所以不仅引起学界的广泛关注，还演变成一场关于产业政策理论与实践问题的全民大讨论，恐怕很大程度上是因为切中了当下经济体制改革的核心问题：处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　“世纪之辩”现场，林毅夫、张维迎如何交锋？

　　造势已久的“世纪之辩”终于在11月9日于北京大学朗润园拉开序幕，这不是林毅夫与张维迎的第一次交锋，也应该不是最后一次。此次“世纪之辩”的主办方北京大学国家发展研究院将题目定为“‘产业政策’思辨会”，可以看出其背后减少火药味，强调“思辨”的用意。《中国经济周刊》记者提前约一小时到达现场时，未名湖以北的朗润园万众楼周围已聚满人群，由于面积不大的主会场吸引了近千名听众，主办方不得不在主会场外另设两个分会场转播主会场情况。

　　担任主持人的北京大学国家发展研究院副院长黄益平教授认为，这是一场非常重要的历史讨论，甚至会载入历史。

　　辩论会由林毅夫的发言开场，随后张维迎发言，紧接着是自由辩论环节，以问答形式展开。整场辩论中，林毅夫与张维迎就两人对有关产业政策多个方面的问题：产业政策的定义、产业政策的成效、政府是否该鼓励“第一个吃螃蟹的人”以及比较优势该如何发挥等问题分别亮出了自己的观点，并与对方激烈辩论。

　　这两位同样拥有“海归”背景，共同创办北京大学中国经济研究中心，又共同见证了北京大学国家发展研究院成立的学者针锋相对，互不相让，但都保持了“君子之争”的学者风度。

　　什么是产业政策？

　　林毅夫

　　在林毅夫看来，产业政策是指中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识地采取的政策措施，包括关税和贸易保护政策、税收优惠、工业园和出口加工区、研发工作中的科研补贴、垄断和特许、政府采购及强制规定等。林毅夫强调，虽然一些具体的产品创新是由企业家完成的，但产品创新背后基础层面的研发成果是不会有企业家愿意花巨大成本投入的，必须要靠政府资助的各项科研项目来完成，而这一部分研发投入理应算作产业政策。

　　张维迎

　　张维迎表示，“我理解的产业政策是指政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。”张维迎强调，关键的两个词是“私人产品”和“选择性干预”，他认为政府在公共产品上的投资不属于产业政策，普遍性的政策也不属于产业政策。“统一的公司税不是产业政策，但扶持性的所得税减免就属于产业政策了。”

　　产业政策是否该存在？

　　林毅夫

　　林毅夫认为，大多数成功的经济体均在快速发展过程中使用了产业政策，“我没有见过不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家，也没见过不用产业政策而继续保持其领先地位的发达国家。”林毅夫举例说，16世纪的英国，19世纪中叶的美、德、法以及二战之后的日本和“亚洲四小龙”都在快速发展过程中使用了产业政策。

　　林毅夫认为，“获得成功的最显著的13个经济体有五个特征：开放经济、宏观稳定、高储蓄高投资、有效市场以及积极有为的政府。”林毅夫表示，他们的成功是因为积极有为的政府制定了产业政策来推动新的产业发展。企业家的创新主要是在产品和技术层面，基础科研和公用技术的突破依靠政府支持。“有一段时间，‘基础设施建设也应由企业家来主导’的思潮影响了拉美等后发国家，结果相当一段时间内这些国家的基础设施建设普遍落后，企业家的逐利性导致他们不愿做最基础的投入。”

　　林毅夫表示，“美国的一项研究表明，美国在国际上领先的产业早期的研发基本都是靠政府支持的。基础科学的革命不受企业家精神的影响。”

　　张维迎

　　“产业政策是披着马甲的计划经济，在这个年代复活了。二者都体现了政府对经济生活、资源配置的干预。”张维迎说，产业政策自上世纪80年代以来，在中国失败的例子比比皆是，成功的例子凤毛麟角，“中国经济持续存在的结构失调，产能过剩，哪一个不是产业政策主导的结果？”

　　产业政策为什么会无效？

　　林毅夫

　　林毅夫认为，除了政府的执行能力存在问题之外，大部分发展中国家失败的最主要原因在于急于赶超，过度支持先进的产业。发达国家的失败则是为了就业而去支持失掉比较优势的产业，比如美国与欧洲的农业政策。林毅夫表示，“一部分成功了，当然一部分失败了。失败的原因不在于产业政策本身，而在于执行能力不行，很多发展中国家心太急，好心干坏事。”

　　张维迎

　　张维迎认为，产业政策之所以失败，是由于人类认知能力的限制和激励机制的扭曲。“一个是人类的无知，一个是人类的无耻。”

　　首先是人类的认知能力有限制，张维迎对拥护产业政策的人提出的假设——技术进步和新产业可以预见，进行了批驳。“创新过程充满了不确定性，没有统计规律可循。我们没有办法预先制定一条通往特定目标的路径，我们既不知道目标在哪里，也不知道道理在哪里，人们对创新和产业发展的分析都是‘事后诸葛亮’。”张维迎说，目前主导世界的产业——互联网、新能源、生物制药等，30年前人们一个也没有预测出来，今天也不可能预测出30年后的事情。“产业决策是集中决策，是一场豪赌。它将每个人犯错的概率累积到一起，加大了集体出错的概率。成功的可能性很小，失败的可能性巨大。”

　　张维迎认为，产业政策失败的第二个原因，是人类的“无耻”。“产业政策对不同产业、不同企业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金，这必然导致企业家与政府官员的寻租行为。”张维迎表示，一项特定产业政策的出台，与其说是科学和认知的结果，不如说是利益博弈的结果。得到政策扶植的往往不是真正具有创新精神的企业家，而是套利者和寻租者。“新能源汽车骗补就是一个典型的例子，大笔从政府拿钱的企业并没有做出像样的创新来。”

　　张维迎表示：“林毅夫认为尽管许多产业政策失败了，但不是不要产业政策，而是制定什么样的产业政策。这就像上世纪80年代有人捍卫计划经济，说计划经济不是本身不好，而是我们没有把计划经济搞好。这两种观点何其相似！”张维迎认为，“正确的”产业政策过去没有，现在没有，今后也不会有。

　　是否应该补贴“第一个吃螃蟹的人”？

　　林毅夫

　　林毅夫认为，补贴是帮助企业解决基础设施或者劳动力供给上的限制问题时才需要，如果企业想要让创新和风险资本出现，就要有与之匹配的政策环境。“我基本是反对补贴的，我(提出的)所有的产业政策里面没有一样是需要补贴的。除了对先行者进行激励的补贴之外，所有的优惠就是税收上优惠几年，量是很少的。”

　　张维迎

　　张维迎说：“新古典范式中，所有决策都是基于边际分析。但越是大的技术创新，越不可能是边际上的决策。企业家有关创新的决策不是基于边际收益和边际成本的比较，而是基于市场前景和技术前景的判断。”张维迎认为，“第一个吃螃蟹的人”一定不是为了政府的补贴，而是满足自己对美味佳肴的向往，甘愿冒风险，为了政府补贴才去吃螃蟹，根本算不上企业家。“政府不用鼓励任何人吃螃蟹，也不必为任何吃螃蟹的行为买单。许多拿着吃螃蟹姿势的人，实际上是在啃馒头！”张维迎说。

　　如何发挥比较优势？

　　林毅夫

　　林毅夫表示，经济发展要利用比较优势，也要强调充分发挥政府的作用来利用比较优势。“中国经济的成功是因为中国从赶超战略转变为比较优势的结果，要想有技术创新和产业升级，就必须有第一个吃螃蟹的企业家，如果他成功了，后面就会有一群跟风的竞争者，使他得不到垄断的利润，这就与他之前付出的成本和风险是不对等的。发达国家要用专利保护来鼓励第一个吃螃蟹的人，这就是产业政策的作用。”林毅夫强调，每个国家在不同的发展阶段都有拥有潜在比较优势的产业，政府理应帮助已经进入这些产业的企业解决一些问题，比如交通设施落后、电力供应不足等。“如果中国企业家要想进入航天业，没有国家补贴，大概就不会有人愿意进入了，肯定会亏本。”

　　张维迎

　　张维迎认为，企业家在市场中生存，天生的本能就是发挥比较优势，而不是靠政府制定的产业政策。“比较优势不是国家的事，而是企业的事，个人的事。每个普通人都懂得利用自己的所长，同时让他人也从事各自擅长的工作，这就是管理学上讲的‘核心竞争力’。”张维迎认为，他与林毅夫两个人在现场辩论有关经济学的议题，而不是去辩论量子物理、航天科技等议题，就是在自发地本能地利用比较优势，这与国家政策无关。

　　辩论二十载，林毅夫、张维迎到底在争什么？

　　或许林毅夫与张维迎的争论，还没有画上句号。

　　已经争论了20年的林毅夫与张维迎，均是中国一流的经济学家，同为北京大学国家发展研究院创始教授，多年来是对手也是同事。

　　1952年生的林毅夫和1959年生的张维迎，他们此番关于产业政策旷日持久的争论，不仅是双方为自己坚持的立场辩解正名，更是一场关乎市场与政府命题的大讨论，是中国改革道路的选择问题。

　　从1995年至今数度交手

　　在此次公开辩论之前，林毅夫和张维迎曾就学术观点数度交手。

　　1995年，林毅夫、张维迎就国有企业改革方向问题发生争论，被外界称为“北大交火事件”。张维迎的论述从现代企业理论出发，强调企业剩余索取权和控制权对称安排的重要性。国企改革的出路是民营化，将企业中的国有资本变成债权、非国有资本变成股权。林毅夫认为国有企业私有化后，所有者利用政策性负担为借口寻租的积极性会更高，效率会更低。国企的主要问题是承担了太多的社会负担和政策负担，改革的起点应在于剥离战略性政策负担和社会性政策负担，以硬化预算约束，创造公平竞争的市场环境。

　　2004年9月，林毅夫、张维迎在北大中国经济研究中心创办十周年活动上就中国经济发展预期发表截然相反的观点。林毅夫认为，只要沿着当前的路子走下去，中国经济再增长二三十年没问题，到2030年经济总体规模一定赶超美国。张维迎则担心在未来的20年里，中国经济增长的源泉将发生根本性转变，这将会使中国企业面临很大的挑战。如果企业制度问题不能从根本上解决，中国未来的经济增长将非常令人担忧。

　　2014年7月，林毅夫、张维迎在复旦大学举办的杨小凯逝世10周年追思会上就“政府定位与后发优势”展开争论。林毅夫与杨小凯有过著名的“后发优势与后发劣势”之争。张维迎认为，没有国家和政府参与，市场或变得更好，政府再不退出市场，后发优势就要转变为后发劣势了。林毅夫则认为，后发国家需要政府发现和扶持企业的比较优势，不然就是无效市场。一个月后，林毅夫发文阐释观点，指出他和张维迎乃至国内多数经济学家的差异在于：应该回到亚当·斯密的观点还是回到斯密的研究方法。

　　此后在2014年11月14日北京大学国发院举办的《中国的奇迹》出版20周年研讨会上，林张二人又围绕着国企改革、产业政策、政府在市场中的角色等问题展开激辩。林毅夫认为，如果没有“绝大多数的正确”，中国不可能持续35年保持每年平均9.8%的增长，也不可能成为现在唯一快速发展的新兴大国，并且没有发生经济危机。张维迎认为，如果研究上世纪50—70年代的中国，会发现所有事情都离不开国家，但这不能证明没有国家参与，经济发展就不可能。政府要做的就是创造自由、法治的环境及对产权制度的保证。

　　2016年8月21日在复旦大学召开的“产业政策：总结、反思与展望”研讨会上，林毅夫发表主题演讲，他表示，“尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。”8月25日，张维迎在“亚布力中国企业家论坛”西安峰会上发表演讲“为什么产业政策注定会失败”，针锋相对地提出，“产业政策不过是穿着马甲的计划经济。” 9月13日，林毅夫发表观点鲜明的反对文章。之后，张维迎和林毅夫又分别在多个场合一再阐述各自观点。10月15日，林毅夫在《求是》刊文《照搬西方主流经济理论是行不通的》，此轮争论暂告一段落。

　　林张之争背后的深层问题

　　此次林毅夫、张维迎激辩产业政策，双方围绕什么是产业政策、产业政策是否应该存在、该不该为“第一个吃螃蟹的人”买单、怎样利用比较优势等方面展开交锋。这其实不只是不同学术观点的争论，更深层次地来看，背后是关于政府与市场关系的问题。

　　在此次现场辩论过程中，张维迎就曾表示，“我和林毅夫对产业政策的分歧，其实是有关市场理论的两个不同范式的分歧”，张维迎说，“林毅夫信奉‘新古典经济学范式’，我信奉‘米塞斯-哈耶克范式’。新古典经济学需要作出非常强但不现实的假设，当这些假设不满足时就出现了所谓‘市场失灵’，包括外部性导致的失灵、不完全竞争导致的失灵和信息不对称导致的失灵。”对此，张维迎的观点是，这些理论所说的“市场失灵”，其实是市场理论的失灵，不是市场本身失灵，他认为米塞斯-哈耶克发展的市场理论是更好的分析范式。“市场是人类自愿合作的制度，市场竞争是使人们发现和创造新的交易机会、合作机会的过程。”

　　其实，林毅夫和张维迎都拥有海外教育背景，林毅夫在美国留学期间是诺贝尔经济学奖得主西奥多·舒尔茨的学生，而舒尔茨的研究领域是农业经济和人力资本。张维迎早年在英国师从研究企业理论和博弈论的诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·莫里斯，后来他对米塞斯、哈耶克等经济学家的学说十分推崇，他也曾公开表示受杨小凯影响很大。

　　中国改革开放至今已经38年，中国的发展一直得益于改革的红利。在当前面对发展中的各种困境时，中国更是要向改革要红利。

　　以杨小凯、张维迎等为代表的经济学家认为，中国取得的经济增长源于市场经济对计划经济的替代，政府应该进一步退出市场、废除管制，要做的就是创造自由、法治的环境及对产权制度的保证。张维迎甚至表示，“凡是协调失灵严重的市场，一定是企业家受到了体制和政策的打压。凡是政府能看到的，自由市场的企业家早就看清楚了；凡是企业家没有看清楚的，政府更看不清楚。”

　　林毅夫则认为，中国的成功在于抓住了符合比较优势的发展机遇，因此讨论的重点不应该是政府要不要干预，而是哪一种政府干预能够真正促进经济发展，哪一种干预会失败。政府协调，有可能失败，但是没有政府协调更失败。他还曾公开表示，政府在其中的做法“95%是正确的”。

　　如今中国经济进入新常态，正处于爬坡转型的关键时期，原有增长模式遭遇挑战，传统动能作用减弱，新动能还不够强大。而现有产业政策也确实存在不足地方。产业政策之争，与其说是两方各持己见，不如说是对今后经济发展之路的不同思考。

　　“千人之诺诺，不如一士之谔谔”，因此，在需要汇集各方智慧、向改革要红利来发展的中国，林毅夫与张维迎的辩论尤为可贵。

　　产业政策的“是与非”

　　此次林毅夫、张维迎二人有关产业政策的辩论还“惊动”了发改委。

　　9月14日，在国家发改委举行的新闻发布会上，有记者问及如何看待关于产业政策的争论。国家发改委新闻发言人赵辰昕表示，不同发展阶段的各国都在运用产业政策，并指出我国的产业政策对我国的发展发挥了至关重要的作用，但他同时坦言，“我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方。”

　　国家发改委的新闻发言人在定时定主题新闻发布会上回应有关“林张辩论”的问题，足见这场辩论已经超乎学术层面，而是折射出人们对于什么样的产业政策真正有效、产业政策的边界究竟何在等问题的关注。

　　近几年，从光伏产业政策到新能源汽车骗补，人们看到了不少“失败”的产业政策。在此次辩论中，即便不像张维迎那样呼吁废除一切形式的产业政策，林毅夫也认为多数的产业政策是“失败”告终。

　　产业政策带来的“惨痛记忆”

　　就在9月14日发改委新闻发布会伊始，赵辰昕通报了国务院在全国对钢铁煤炭化解过剩产能工作进行专项督查的情况。

　　而如果查看目前“产能过剩”的行业，其中有一些便在2009年国际金融危机期间政府推出的十大产业振兴规划之列。

　　2009年，国务院曾陆续出台十个重点产业调整和振兴规划，这些产业包括汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化、轻工业、有色金属和物流业。规划意在通过控制总量、淘汰落后、兼并重组、技术改造、自主创新等，推动产业结构调整升级。

　　但国务院的规划似乎并未改变各行业产能扩张的趋势。2013年，“化解产能过剩矛盾”的表述开始出现在政府高层的讲话与文件中，当年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，其中明确提及，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。

　　张维迎在辩论中表示，中国经济持续存在的结构失调、产能过剩，哪一个不是政府产业政策主导的结果？

　　中国央行货币政策委员会委员、北京大学国家发展研究院教授黄益平也撰文称，改革开放以来，我国经济取得了惊人的成就，但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源，不了了之；要么一窝蜂，在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”，纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别，却要走同一条独木桥，运动式地搞创新，很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业，产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴，绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。他在文中直言，“我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。”

　　光伏产业政策也被张维迎视为“产业政策会误导企业家，使他们将资源投入不该投入的领域和不该投入的项目”的典型案例。

　　从21世纪初开始，中国的光伏产业迅速发展，而政府补贴的范围涵盖了从初始投资补贴到光伏电站补贴、分布式光伏补贴等各项内容。

　　国内“光伏基地”也一度遍地开花，全国 31个省份均把光伏列为优先扶持发展的新兴产业，有300个城市发展光伏太阳能产业，光伏产业基地超过100个。

　　但从2011年开始，随着欧洲各国政府削减光伏补贴，欧洲、美国开始对中国光伏产业实施“双反”调查等因素，中国光伏企业开始普遍陷入亏损泥潭，无锡尚德、赛维LDK等行业巨头相继陷入困境。

　　外国也有“产业政策”，乔布斯是受益者？

　　虽然许多国家的产业政策失败，但是林毅夫也指出，尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。

　　国家发改委新闻发言人赵辰昕也表示，国际金融危机以来，发达国家都高度重视实体经济的发展，比如美国提出了“先进制造伙伴计划”，还有“先进制造业国家战略计划”，也有人将之称为“制造业回归”。比如日本实行了“产业重生战略”，德国也发布了“关于实施工业4.0战略的建议”，这些都是不同国家运用产业政策的具体体现。

　　奥巴马政府投入超过5亿美元用于“先进制造伙伴计划”，包括投入3亿美元用于合作投资与创新技术产业，投资超过1亿美元使美国企业发现、开发和应用先进材料的速度提高到目前的2倍，耗资1.2亿美元开发创新的制造工艺和材料等内容。

　　英国伦敦经济与商业政策署前署长罗思义也援引英国萨塞克斯大学创新经济学教授马里亚纳·马祖卡托的经典研究著作《创业型政府》论证产业政策的重要性。

　　“使乔布斯的iPhone如此‘智能’的互联网、地理信息系统、触摸屏显示器和最近的Siri语音助手等所有技术都是政府资助的。这种蕴含着极大风险的慷慨投资绝不会因‘风险资本家’或者‘车库创业者们’的存在而出现。是政府这只看得见的手促成了这些创新的发生。假如我们坐等市场或企业靠自己的力量去做这件事，而政府只是袖手旁观，仅提供基础服务，创新就不可能发生。”

　　林毅夫也曾分析道：“美国联邦政府在全部研发经费中所占的份额，在1930年仅为16%，在第二次世界大战后的几十年里保持在50%~66%之间。经济学家常建指出：‘美国在计算机、航天和互联网等行业仍保持国际优势，尽管其总体技术领先水平正在下降。如果没有联邦政府对国防相关性研发活动的投入，上述行业都是不存在的。’政府的支持对医疗等其他重要经济行业的发展也非常重要：政府对国立卫生研究院的公共投资在相当程度上扶持了生物技术机构的研发活动，这对美国保持其在该行业的领先地位具有极其重要的作用。”