发改委提高门槛重启地铁审批 能否抑制不理性建设？

　　提高门槛，发改委重启地铁审批

　　相对以前的标准，新标准对申报城市的诸多条件提高了门槛，将地区生产总值、一般公共预算收入这两项指标提高了3倍，同时还明确了资本金比例、规划期限等指标要求。但能否抑制不理性的建设行为，尚待观察

　　中国新闻周刊记者/周群峰

　　去年8月，国家发改委暂停了城市轨道交通建设规划审批工作。沉寂一年后，近日，国家发改委重启城市轨道交通项目审批。

　　8月14日，总投资约为950亿元的《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018~2023年)》，获得国家发改委正式批复。

　　7月13日，国务院办公厅颁布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号) (以下简称“52号文”)。此次苏州的获批主要依据便是此文。

　　2003年，国办印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发［2003］ 81号文)(以下简称“81号文”)。这也是此前中国地铁等城市轨道交通项目申建的主要依据。

　　与81号文相比，52号文对申报城市的诸多条件提高了门槛。针对地铁审批，将地区生产总值、一般公共预算收入这两项指标，分别提高到3000亿元和300亿元(是81号的3倍)。针对轻轨审批，这两项指标要求也分别提高到1500亿元和150亿元(是81号文的2.5倍)。同时，还明确了资本金比例、规划期限等指标要求。

　　目前，多地已通过的项目正在如火如荼地开展，有的准备提前近一年通车。还有多个城市已将城市轨道交通规划报至国家发改委待批，也有多地被卡在新标准之外。

　　著名地铁专家，北京交通大学教授、北京轨道交通指挥部专家委员会土建组原组长张弥告诉《中国新闻周刊》，有些二三线城市在客流量和财政上都无法保障，因此并不适合建地铁。现在国家重启地铁审批，有了更为严格和科学的标准，在这种形势下，中国地铁建设有望走在“严控风险，持续发展”的道路上。

　　建设热潮

　　近日，多家媒体报道，长春与苏州是52号文颁布后，最早获得国家发改委批复的两个城市。

　　8月10日，吉林省发改委官网发布消息《国家发改委批复长春市第三期城市轨道交通建设规划》。

　　该消息称，7月18、19日，经过省发改委反复沟通汇报，国家发改委基础司同意长春规划审议。7月30日，国家发改委召开主任办公会，审议通过吉林省长春市第三期城市轨道交通建设规划。

　　长春市第三期城市轨道交通建设规划，包含5号线、6号线、7号线、空港线、双阳线等8条线路，总长135.4公里，总投资787.32亿元，财政资本金比例为40%，其余资金由国内银行贷款解决，规划年限为2018~2023年。

　　目前，吉林省发改委官网已删除该消息。

　　8月24日，长春市轨道交通集团一位相关负责人告诉《中国新闻周刊》，“我们现在还没拿到红头文件，网上的很多报道有些闹乌龙了。”

　　吉林省发改委在其官方回应网友留言咨询时也表示：“目前，规划相关内容正在进一步修改完善，待具备条件后，予以发布信息。”

　　苏州成为52号文颁布后，首个明确获批的城市。

　　8月14日，苏州轨道交通集团官网发布消息称，8月14日，国家发改委正式对《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018~2023年)》做出批复，同意建设6号线、7号线、8号线及S1线等4个项目，规划期为2018~2023年。

　　苏州市城市轨道交通第三期建设规划包含轨道交通6号线、7号线、8号线及S1线，线路总长137公里，总投资约为950亿元。

　　报道称，本轮规划实施完成后，苏州轨道交通总里程将达到353公里(含上海11号线昆山花桥段6公里线路)，线网总客流预计将超过400万人次。力争2018年年底开工建设6号线、S1线，2019年开工建设7号线、8号线，预计到2024年左右，4条线路全部建成。

　　张弥曾任苏州、南京、重庆、昆明等城市轨道交通专家委员会专家。在接受《中国新闻周刊》采访时，他表示对苏州地铁的这次获批“并不意外”，因为苏州市财政充盈，也有客流量支持。

　　资料显示，作为江苏省地级市的苏州，2017年GDP为17319.51亿元，超越除广州外所有的省会城市，同比名义增长11.92%，居江苏省第一，全国排名第七，人均GDP为162107元，位列中国非资源型城市第二，仅次于深圳。

　　多个城市明确表示，城轨建设规划已上报国家发改委待批，它们中有徐州、武汉、太原、杭州、福州、合肥等。

　　此外，还有多市纷纷表达了对建设城轨项目的强烈意愿。

　　8月26日，南昌轨道交通集团总工程师胥明在接受《中国新闻周刊》采访时称，南昌地铁2号线部分和1号线已经完工，目前2线后通段、3、4号线正在施工。

　　“这些已经获得国家批复的线路，都在按照国家规划实施。没有批复的现在正在做规划。” 关于城轨建设的热潮，胥明认为，(各个城市)都是在根据城市发展、交通等情况，根据国家批复来实施的。“没有敢乱建的。”

　　据不完全统计，目前重庆、无锡、南通、常州等数十个城市也在加快施工建设。

　　52号文规定，原则上，本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。这条规定，被认为是目前一些城市加快地铁建设进度的一个原因。

　　2013年5月，国家发改委将城轨项目审批权下放至由“省级投资主管部门按照国家批准的规划核准”，这也激励了很多二三线城市的申报。

　　多市被新规拒之门外

　　2016年9月1日，国家发改委正式下发《关于印发包头市城市轨道交通第一期建设规划(2016-2022年)的通知》。包头市正式成为全国建设轨道交通的第43个城市。该市共规划六条线路，总长度182.5公里，总投资为305.52亿元。

　　2017年5月，包头市轨道交通项目开工，同年8月被叫停，成为第一个被公开叫停的在建项目。呼和浩特地铁3、4、5号线项目在开工前也被自治区政府叫停。

　　据《财新》透露，2017年8月初，中央代表团参加内蒙古自治区成立70周年大庆。领导人转达中央意见，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入不匹配，建议把地铁工程停下来，节省资金用于支持企业发展。

　　公开信息显示， 2016年，包头市全年一般公共预算收入271.2亿元，全年一般公共预算支出415.2亿元，财政入不敷出。

　　有多位受访者告诉《中国新闻周刊》，包头在建项目被叫停后，国家高层更加理性地审视中国城市轨道交通建设计划。多方酝酿一年后，52号文应运而生，施行了15年的81号文就此作古。

　　面对新规，一些城市申报和建设热潮持续不减，一些城市却被新规挡在门口。

　　52号文提高了多道门槛。最明显的一点体现在“钱”上。52号文规定，在申报城市的地区生产总值方面，地铁门槛由大于等于1000亿元，变为大于等于3000亿元；轻轨由大于等于600亿元，变为大于等于1500亿元；一般公共预算收入，地铁的门槛由大于等于100亿元，变为大于等于300亿元；轻轨的门槛由大于等于60亿元，变为大于等于150亿。

　　在人口方面，人口300万以上的规定没有改变，但表述由“城区人口”变为“市区常住人口”。

　　此外，81号文中对初期客流负荷强度，规划期限，责任主体，地方政府债务，轨道交通企业债务等无明确要求，52号文中对此均作了严格要求：在初期客流负荷强度方面，地铁大于等于0.7万人／日／公里，轻轨大于等于0.4万人／日／公里；远期客流规模要分别达到单向高峰小时3万人次、1万人次以上。规划期限要求5~6年。责任主体方面，要求国家统筹、省负总责、以城市为主体；新编建设规划要求，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作；地方政府债务方面，要求严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，列入政府债务风险的城市，暂缓审批新项目；在轨道交通企业债务方面，52号文要求负债率过高的暂停开工新项目。

　　52号文还明确了政府财政性资金比例：除规划明确采用特许经营项目外，财政资金不低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金，还对需要编制建设规划调整情况，由原来的15%增为20%。

　　截至今年7月，中国共有43市曾得到正式批复，可以建设以地铁、轻轨为主的城轨项目。

　　《南风窗》统计显示，52号文出台之后，上述43个城市中只有30座完全符合“申报新一轮建设规划条件”，剩余13座城市不符合条件，其中哈尔滨、沈阳、西安、南宁、贵阳、昆明、呼和浩特、兰州、包头9市地方债务率不符合标准；因一般公共财政预算与地区生产总值标准的提高，太原和乌鲁木齐2座城市出局；由300万的城区人口变更为300万市区常住人口的要求，将包头、兰州、洛阳、呼和浩特、南通5市筛出。其中，包头、兰州与呼和浩特3市属于地方债务率和人口要求均不符合，被重复筛出。

　　今年1月，国家统计局公布的“2017中国城市GDP百强榜”显示，只有排名前76名的城市，年度GDP达到或超过3000亿元。其余城市均暂时失去申报地铁建设的资格，其中就包括兰州、乌鲁木齐、湛江、珠海、大庆等城市。

　　值得注意的是，根据52号文设置的门槛，包头项目依然无缘复工，被叫停的呼和浩特的项目则符合继续施工条件。

　　城市轨道交通专家、同济大学《城市轨道交通研究》杂志主编孙章接受媒体采访时称，这一方面是地铁建设到一定阶段成本太大，另一方面是地铁建设有很多不可逆的工序，进行项目填埋等的资金可能超过政府的补助，“骑虎难下，回不去了”。

　　他认为，国家给予呼和浩特这类城市地铁项目的管制稍微宽松，是一种不得已的“保胎”政策，同时也寄希望于在放慢城市地铁建设速度之后，将城市地铁建造的亏损后移，同时用增加的经济实力来冲减政府财政压力，使得“将死”的城市轨道交通项目在“缓中求活”。

　　多位受访者表示，更为严格和细化的新规，有利于让城市决策者量力而为，也大大降低了“找领导、走后门”的可能性。

　　抑制投资冲动

　　公开数据显示，2003年，中国内地开通地铁的城市只有北京、天津、上海、广州市；而截至2017年底，共有43市获得过国家批复，规划里程超过9000公里，运营里程达到4200公里。近年来，年度完成投资在3500亿元以上。中国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个，开通线路150多条，运营里程超过4500公里，位居世界第一。

　　张弥表示，地铁的建设能方便百姓出行，缓解交通压力，带动经济发展、拉动GDP，带来“地铁政绩”等，这些因素是很多城市争相建地铁的原因。

　　但在快速发展的同时，也带来一些隐患。 张弥认为，建地铁“很烧钱”，尤其是前期的建设。他说，前几年很多城市地铁建得太快了，有一些盲目性，带来了财政压力等问题。

　　张弥举例说，上世纪90年代到21世纪初，北京每公里地铁造价为5亿至6亿元人民币，现在，由于建设标准、征地、劳动力成本提高等因素，地铁造价成本成倍提高。

　　2015年，时任国家发改委秘书长李朴民也曾公开表示，轨道交通的投资尤其地铁的投资比较大，每公里造价已经从5亿元上升到七八亿元，北京甚至超过10亿元，16号线一公里12亿元，筹资需求量很大。

　　深圳一位地铁系统人员告诉《中国新闻周刊》，地铁的运营在多国都有国家补贴。目前中国已开通地铁的城市中，地铁运营普遍亏损，哪怕是运营状况不错的城市，背后也往往是政府“大力补血”的结果。

　　在2017年广州市人代会上，广州地铁公司相关负责人说，从2007年至2017年，广州地铁一直保持盈利状态，但背后离不开政府的支持。一方面，广州地铁公司之前部分举借的政府债还本付息是由财政资金解决；另一方面，市民乘坐15次后票价六折优惠所出现的资金缺口，一直都是由政府财政进行补贴。还有一部分收入来源于地铁如今开通运营线网票价收入，以及沿线附属资源的物业开发。

　　张弥告诉《中国新闻周刊》，地铁客流负荷强度到了2万~3万人／日／公里，才能维持运营维护等费用。“现在北京地铁日均客流量在1000万人次左右，客流负荷强度接近2万人／日／公里，尚亏损。二三线城市的客流量远小于这个数字，其运营状态可想而知。”

　　他直言，有些二三线城市在客流量和财政上都无法保障，因此并不适合建地铁。他举例称，2014年，某省会城市一年的交通建设投资才几十个亿，却还要建地铁，明显不符合“量力而行，有序推进”的原则。

　　地铁后期维护、运管成本和折旧费用也是一大问题。张弥告诉《中国新闻周刊》，地铁属于公益事业，票价不能太高，而其他非运营收入也有限，因此，地铁的运营、维护等主要靠政府补贴。

　　还有多位受访者认为，一些二三线城市在建地铁时，存在攀比心理。张弥称，前期北京地铁采用B型车6节编组，后来客流量日渐增大，现在普遍是A型车8节编组。有些二三线城市客流没那么大，也非要跟北京看齐或靠拢。

　　在地铁投资方面，国家规定城轨交通项目的财政资金须达到总投资的40%以上，其余部分可以通过贷款等方式解决。张弥称，目前很多城市“这个40%都拿不出来”。

　　52号文中也明确提到，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。”

　　国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平去年指出，2015年以来出现的地铁建设热，很大程度上来源于2015年~2016年上半年中国经济增长所面临的压力。而在2016年下半年以后，特别是2017年，中国经济已经呈现了稳中向好的态势，在这一背景下，防控风险，特别是债务风险成为了2017年的主题。

　　有业内人士发文认为，此番国家发改委重启城轨审批工作，体现了谨慎原则。不管是 “81号文”还是 “52号文”，对城轨的建设都要求符合“量力而行、有序发展”的基本原则，只是更要求在“量”的基础上，尽快把发展重心转变到提高“质”上来。

　　(《中国新闻周刊》2018年第33期)

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