近日，一份财政部“特急”文件引发了信托行业的恐慌。这份文件全名为《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，业内人士称其为“388号文”。该文件申明了财政违规担保向社会公众集资的危害性和违法性，并严禁新的违规行为发生，对于已发生违规担保集资行为要进行清理。

　　“388号文”剑指何方

　　对于“388号文”的指向问题，普益财富研究顾问李勇表示，名称中已指明其所禁止的是“财政违规担保向社会公众集资”。其中，关键词是“财政违规担保”和“向社会公众集资”，这是该文件所称禁止性行为的范围。根据该文件及其引述的法律法规，所谓“财政违规担保”是指政府机关(包括但不限于财政部门)，违反《担保法》第八条中“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”的规定，为融资平台融资活动进行保证担保的行为。根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》等法规的精神，“向社会公众集资”指的是向社会不特定人对象吸收资金的活动，即公募活动。需要说明的是，“向社会公众集资”并不必然非法。多数商业银行的业务基础就是“向社会公众集资”，只不过此类业务都有严格的市场准入和严密的营业规范和相应的监管措施。由政府融资平台担任借款主体、面向社会公众的集资行为，虽然具有政府背景，但并不具备类似金融机构那样软硬件基础，更不符合各司其职的法律角色，在风险积聚到一定程度时必然会在整体上出现一定比例的危机事件。

　　李勇认为，尽管“财政担保”和“向社会公众集资”活动都可能涉嫌违反法规，都很“危险”。但该文件并没有“一刀切”，没有禁止“所有的财政担保”，也没有禁止所有“向社会公众集资”的活动。文件剑锋所指主要有三项：一是禁止“地方各级财政部门”，“违反或规避相关法律的规定，为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保”。二是立即停止财政违规担保向社会公众集资行为。财政担保正在向社会公众集资的，要立即终止。拟由财政担保向社会公众集资的，要及时终止集资计划。三是已经使用财政资金提供担保并集资的，要按照有关规定抓紧组织资金予以清退等。也就是说只要是不违规的财政担保依然有效、并可审慎保持，特别是不属于“向社会公众集资的”、“合规”的财政担保依然有效。

　　由于信托产品灵活及时等优势，近年来政信合作产品不断升温，据普益数据统计，政信合作产品到今年11月总量近100款，规模超过100亿元人民币。在监管部门规章的规范下，政信合作已经形成共同的构架是，信托公司发行单一或集合信托计划，向合格投资人募集资金；之后信托公司以股权、贷款等方式将信托资金交付给政府平台公司；平台公司在约定期限内，将利息、分红和本金返还给信托公司；信托公司再将相应投资回报和本金交付投资者。

　　“根据相应监管规章，信托产品的投资者必须满足‘投资门槛在100万元人民币以上，或年收入在20万元以上’等条件，信托产品的发行机制实质上是私募性质的会员制,因此应不属于388号文‘清剿’范围。”李勇说。

　　政信合作业务缘何遭人诟病

　　政信合作业务不属于“388号文件”整顿的范围，并不等于此项业务无可挑剔。观察政信合作理财产品的运作，部分产品的风险控制除了由平台公司关联方提供信用担保外，还注明了由财政局安排专项资金用于平台公司偿付本息，并由同级人大审议批准将列入同期财政预算。一些信托公司内部规定涉及政信合作业务的风控措施，必须有政府提供承诺函，保证无条件偿付信托投资款项本金和收益。这也正是政信合作业务遭人诟病的“把柄”，是信托产品初始定位与实际操作中的矛盾。

　　实际上，按照我国《担保法》关于国家机关不能担任保证人的规定，政府财政为旗下平台公司提供承诺的行为并无相应法律效力，起不到信托资金偿还万无一失的作用。

　　既然政府保证担保实质上无效，信托公司为什么还要为政信合作业务穿上财政担保的外衣呢？李勇认为，对地方政府公信力的信赖是一方面，另一方面也与信托公司监管中的“刚性兑付”要求也有关系。基于历史教训，监管部门发布了许多规章和指引来增强信托公司保证到期兑付投资者本金与收益，甚至要求地方监管部门在信托集合计划到期之前介入监督，严防死守确保款项的支付。这样一来，依法不应保本的信托业务事实上成了必须确保本息兑付的保本业务。信托公司各级业务管理者，为了避免“犯错误”，只能将防线前移，要求财政担保就成为必然选择。

　　如此看来，政信合作业务背后确有财政违规担保的身影。只不过由于其私募的身份，不必面临“解散”的命运。但是，其间所暴露的弊端已到了必须引起全行业警觉的地步，其病态的运作模式也到了必须升级更新的关口。

　　“后财政担保时代”的政信业务展望

　　早在今年5月份，银监会就下发了《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》。文件要求，信托公司应加强对平台公司资金实力、信用程度和综合偿债能力的跟踪分析，按照统一授信要求，结合地方政府财政实力与实际负债状况，核定信用等级和风险限额。但在大干快上的投资背景下，这份文件实际作用被大打折扣。

　　李勇认为，财政部的这份文件，虽然没有提及政信合作业务，但却将大大制约政府财政担保。原有的政信合作模式面临重大调整。这将为信托公司带来不小的压力：政府投资的业务要继续拓展，而银监会确保兑付的要求不会降低。但这也为政信业务升级提供了机遇，其中可能的方向包括：偿付担保措施由政府财政无偿提供，向引入市场机制由专业机构提供服务转变；资金来源将由主要依赖自然人投资者，向引入保险资金等机构投资者转变；利益分享机制将由短期运作和支付固定回报，向长期持有和分享成长价值转变；投资标的将由单一项目，向多元化组合投资转变。这或许意味着政信合作将由地方性、个别性金融合作，逐步发展成为具有产业基金性质的跨区域、跨期限、可流动的标准化金融品种。(记者 金立新)