专访中国社科院财贸所副所长高培勇

　　从起初放权让利转向制度创新 由非公共财政走向公共财政

　　改革开放30年来，中国财税体制改革不断深化和完善，有力地促进了各项事业的发展。财税改革在促进国家财政收入大幅增长的同时，也为改革发展提供了强有力的保障。本报就此专访中国社会科学院财贸所副所长高培勇，请他解析中国财税体制改革30年的路径与成就。

　　起步于“放权让利”

　　问：中国财税体制改革起步于1978年，当时提出财税改革的背景是什么？有什么样的特征？

　　答：中国财税体制改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，其发展是与整体经济改革如影随形。1978年至1994年是中国财税体制改革的第一阶段，主基调是“放权让利”。

　　中国的经济体制改革是从分配领域入手的，主要是要增加企业、居民在收入分配当中所占的份额。改革初期，政府能够真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。财税改革的任务就是要下放财权和财力，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支、税种过于单一”的传统体制格局。由此，这一阶段就出现了中央对地方政府放权，财政对国有企业放权等改革举措。

　　问：这一阶段的财税改革取得了哪些成就？又存在什么问题？

　　答：这15年的财税改革最重要的成绩就是，财税改革以自身的收支不平衡换取了整个经济体制改革的成功。“放权让利”注重的是利益格局的调整。无论放权，还是让利，事实上都是以财政上的减收、增支为代价的。这种以“放权让利”为主调的改革，在换取其他各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进上发挥了奠基性的作用，但却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困境：财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀。政府意识到，实现根本意义上的财税改革必须进行制度创新。

　　着眼于制度创新

　　问：1994年开始的新一轮财税体制改革与前一阶段比，有哪些不同之处？

　　答：1994年到1998年可以说是中国财税体制改革的第二阶段。这个阶段改革具有重要意义，因为中国财税改革的思路在此有一个重大的调整。由于政府已经认识到，财税改革必须从侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。自1994年起，改革开始从制度创新入手，目的是建立适应社会主义市场经济的财税体制。在这一阶段，新型的税收制度体系全面搭建起来，分税制财政管理体制基本框架得以确立，并彻底取消了向中央银行的透支或借款。

　　这次改革的显著不同之处，就在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚，走上了转换机制、制度创新之路。从重构适应社会主义市场经济体制的财政体制及其运行机制入手，在改革内容与范围的取舍上，既包含有利益格局的适当调整，更注重于新型财税体制的建立，着重财税运行机制的转换。

　　问：这一阶段财税改革有哪些显著的成果？

　　答：当前中国财税领域一系列积极变化，正是1994年财税改革所获得的成果。例如，财政收入步入持续快速增长的轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本规范等。可以说，这一阶段的财税改革已经初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

　　但1994年财税改革所覆盖的只是体制内的政府收支，游离于体制之外的政府收支并没有纳入视野。同时，1994年财税改革所着眼的主要是财政收入，财政支出涉及较少。由此推动了1998年财税改革的进一步深化。

　　确立公共财政目标

　　问：“公共财政”的目标是什么时候提出的？这一目标提出的背景和重大意义？

　　答：我把1998年到2003年划分为中国财税改革的第三个阶段。着眼于体制内外政府收支并举、财政收支两翼联动，在1998年末，政府举起了“公共财政”的大旗，把“公共财政”确定为中国财税改革的整体目标，公共财政的基本体制框架逐步得以确立。

　　1998年开始的以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”，以及同步实行的财政支出一翼的改革都取得了巨大的成效。然而，无论是财政支出一翼的调整，还是以“税费改革”为代表的收入一翼的变动，所涉及的只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。当这种局部改革的局限性凸显出来的时候，政府意识到，零敲碎打型的局部调整容易出现撞车的现象，若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制。在这样的背景下，“公共财政”走进了大众视野。

　　“公共财政”的概念在学术界早有讨论，但从政府层面上，真正把它作为一个体制改革的目标提出，是在1998年12月的全国财政工作会议上，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架。从此，作为整个财税体制改革与发展目标的明确定位，带有整体改革布局性质的公共财政框架的构建正式进入到财税体制改革的轨道。因此，完整意义上的财税制度创新是从1998年开始的。中国财税改革的整体目标也是在1998年末确立的。1998年到2003年期间，公共财政的真正内涵得以明晰。这个时期还处于公共财政建设的摸索过程，基础相对薄弱，属于公共财政的构建阶段。

　　完善公共财政体制

　　问：新一轮的财税体制改革的主要目标是什么？

　　答：从2003年至今都是中国财税改革的第四阶段。这一阶段的主要目标是健全和完善公共财政体制，新一轮财税改革也在此进入实质操作期。

　　公共财政所针对的是“非公共财政”格局。以前，财政收入主要来自国有企业，财政支出也主要给国有企业。因此，这是一个“取自家之财，办自家之事”的格局。这种非公共财政的格局是二元的经济体制促成的。二元经济体制具体到财税机制上来，就是财税分制，国有制财政，城市财政。因此，公共财政就是要打破这种二元财政体制机制的运行格局。随后的财税改革方向就是：由国有制财政走向多种所有制财政，由城市财政走向城乡一体化财政，由生产建设财政走向公共服务型财政。

　　以公共化为取向的改革

　　问：未来财税改革的方向在哪里？

　　答：中国财税改革最重要的成果就是，无论怎样改革，总是沿着公共化这条道路走过来的。

　　中国财税体制机制所发生的变化，集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。由“国有制财政＋城市财政＋生产建设财政”向“多种所有制财政＋城乡一体化财政＋公共服务财政”的跃升，便是财税的覆盖范围不断拓展并逐步实行财税的无差别待遇的过程。在这个过程中所日渐彰显的，正是财政与生俱来的本质属性——“公共性”。

　　可以看到，中国财税体制改革存在一条一以贯之的主线。这条主线就是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近。中国的财税体制改革，也有一个一以贯之的基本取向。这个基本取向就是构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系。

　　在过去的30年，中国正是瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”奔跑过来的。未来的若干年间，中国仍要瞄着这“一个取向”、沿着这“一条主线”继续奔跑下去。(记者 赖睿)