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　　上海市政府的这一做法，将令国有经济占据主导地位的上海，继续丧失对民营资本的吸引力

　　本刊记者/周政华 (发自上海)

　　作为规划中的国际金融和航运中心，上海市的基础设施建设一向饱受资金短缺之苦，而现在，它却向民营资本关上了大门。

　　日前，上海市政府已经事实上中止了一项在高速公路建设、运营领域开展长达9年之久的引入民营资本的市场化尝试。随着陈良宇弊案真相的逐步曝光，沪杭高速公路、沪青平高速公路建设运营中所暴露出的政商勾结腐败问题，迫使上海市政府在基础设施建设投融资模式选择上趋于谨慎。

　　继上海市政府在去年指令国资背景的上海年金中心、上海实业控股有限公司、上海建工集团和上海城建集团接手了上述两条高速公路中的张荣坤和刘根山的全部股份后，最新的市场传闻是，另外两条民营高速公路——莘(庄)奉(贤)金(山)高速和上海郊环北段高速也将被收归国有。国有化的范围，将最终扩大到上海市现有总长为634公里的高速公路网中的全部13条高速公路。

　　上海市国有资产规划投资委员会常任委员杨建文在接受《中国新闻周刊》采访时证实了这一国有化趋势。他表示，未来上海高速公路、以及规划中耗资近2000亿的轨道交通投资运营，将以国有资本为主。这表明，未来民营资本投资上海基础设施的空间将急剧萎缩。

　　政府的这一做法，令国有经济占据主导地位的上海，将继续丧失对民营资本的吸引力。《中华工商时报》报道称，截至2007年6月，累计有7000余家浙江民营企业撤离上海，把总部或重要部门迁往杭州、宁波、香港。

　　被视为中国经济标杆城市的上海，在一些重要经济指标上，正在被国内其他竞争城市所赶超。去年，上海的服务业产值比同样定位金融中心的北京少了1000余亿元，其进出口贸易总额、发明专利量也落后于南方的另一经济重镇——深圳。

　　财政困难逼出市场化改革

　　随着周正毅、张荣坤、刘根山的锒铛入狱，目前仍在经营管理上海高速公路的大型民营企业，仅剩下九洲集团和鹏欣集团，他们分别拥有莘奉金高速和上海郊环北段高速的经营权。

　　此前，民营资本一度建设、运营了上海市近7成的高速公路项目，上海市现有的高速公路网也由此搭建而成。根据上海市公路管理处1999年制定的上海高速公路网规划，到2010年，上海市将形成“1条城市辅助环线＋13条连线”的骨架高速公路网，总长为600～700公里。现在，这一目标已经基本实现。

　　不到十年，民营资本就从高速公路建设的主力军，成为当下的驱逐对象。这种角色突变，为观察上海民营经济的真实生存状况提供了一个窗口。此间，莘奉金高速公路的建设和运营，既折射了政府对于发展民营经济的摇摆态度，也部分揭示了上海民营经济畸形成长的原因。

　　莘奉金高速，在上海高速公路网中编号为A4，全长58公里，是上海中心城区通往奉贤、金山新城、闵行工业区、上海化学工业区的主干道，也是连接邻省浙江的主动脉之一。

　　2000年，莘奉金高速与嘉浏高速、沪青平高速一起被上海市政府列入“投资者招商”名单，这也是上海市首次大规模地向社会资本开放基础设施领域的投资和运营。

　　“投资者招商”的实质就是BOT模式(建设—运营—移交)。这是一种在外国被广泛应用于基础设施建设的投融资管理模式，其特点是政府将基础设施项目特许授权给社会资本负责设计、融资、建设和运营，在特许期内负责项目并通过收取使用费或服务费，回收成本、偿还债务、赚取合理利润，特许期结束后，将项目所有权无偿移交政府或相关部门。

　　9年前，上海选择BOT模式修改高速公路，实为政府迫于财政困难的现实选择。当时，国内绝大城市的基础设施建设资金，大都源于以政府信用和财政收入为抵押的银行贷款。

　　上世纪90年代，上海市政府运用政府举债、土地批租等方式，投入了3650亿修建了杨浦大桥、内环高架、地铁一、二号线等多个重大市政项目。而根据“十五”规划，此间上海市固定资产规模将高达1万亿。如果按照当时的投融资体制，建设资金和管理无法得以满足。BOT模式由此应运而生。

　　政府防腐上演“国进民退”

　　据现任上海济邦投资咨询有限公司总经理、熟悉高速公路项目融资的张燎介绍，一条高速公路动辄几十亿元的投资，使得当时很多民营企业望而却步。最后，民营的上海九洲投资有限公司(为九洲集团前身，以下简称九洲公司)，联合铁道部第三工程局、山东省交通工程总公司、民营的上海玖玖房地产发展有限公司，获取了建设经营权，并组建了上海莘奉金高速公路建设发展有限公司，九洲公司掌握了这间公司的实际控制权。

　　九洲公司1988年成立于浙江嵊州，主要经营业务为房地产开发，地产项目遍及长三角地区。工商注册资料显示，该公司现注册资本金为5亿元，其所有人苏德科在沪苏浙三地人脉深厚，为人低调，绝少接受媒体采访。

　　2000年，竞标莘奉金高速公路项目时，九洲公司的实际现金流不多，而莘奉金高速的预计投资规模接近17亿元，按照BOT协议的规定，30%需要投资者以资本金形式投入。如此估算，九洲公司尚有不小的资金缺口。

　　现任上海济邦投资咨询有限公司总经理的张燎在接受《中国新闻周刊》采访时表示，由于高速公路经营风险可控，很多商业银行竞相提供过桥贷款，九洲公司从上海某商业银行获取了3亿元的过桥贷款，充实了资本金。最终，国家开发银行上海分行提供了总额12.4亿元、为期10年的项目贷款。

　　2002年，莘奉金高速公路建成通车，现日车流量接近2万辆次，日收费超过20万元，属于上海市内收益较好的高速公路。一般而言，一条高速公路日车流量超过1万辆，即可盈利。同一批次试点“投资者招商”的嘉浏高速、沪青平高速的建设经营权也于同年竣工。

　　由于第一批“投资者招商”试点成功，一些此前持观望态度的民营企业纷纷介入，上海市政府原定2005年完成的7条高速公路招商任务，提前三年完成。

　　中标的民营企业大都有从事房地产开发的背景。其中相当一部分为日后陈良宇腐败案中所曝光的民企，如周正毅控制的农凯集团，张荣坤拥有的福禧集团，刘根山掌握的茂盛集团——这三家民企拿下了三分之二的上海高速公路BOT项目。

　　农凯集团拿下了上海东南环高速公路；茂盛集团中标嘉浏高速公路和南环高速公路；福禧集团则乘投资招商市场化改革的东风，以32亿元的价格从上海路桥发展股份有限公司手中，买断了沪杭高速公路上海段30年的经营权，这也是日后上海“社保案”所涉及的最为核心的一块资产；张荣坤2003年又获得嘉金高速公路25年收费经营权，2004年拿下苏嘉杭高速公路有限公司20%的股权和30年收费经营权。

　　日后周正毅、刘根山、张荣坤均身陷囹圄的事实，也证实了当时舆论对其拥有深厚政府人脉的猜想。自2004年周正毅被指控行贿官员获刑入狱后，“红顶商人”们纷纷沦为阶下囚，其公司资产也遭到冻结，旗下管理的高速公路面临还贷危机。

　　在此背景下，一些国有公司在政府的授意下接盘，上海高速公路国有化正式启动。

　　2009年初，上海市政府决定对本市公路投融资和建设管理体制进行改革，不再招商建设经营性公路，全部改为政府收费还贷型公路，这些公路将由新成立的上海沪申高速公路建设发展有限公司负责高速的投资、建设、运营、管理。

　　张燎认为，原来传统国有体制下既得利益团体的“收复失地”，也是促成“国进民退”的重要推力。周正毅、刘根山、张荣坤所控制的高速公路的经营管理权，现均已悉数折价转让给国有企业：2008年，上海市年金中心获取了张荣坤控制沪杭高速公路、嘉金高速公路的收费经营权；2009年1月国有的上海建工宣布，收回刘根山控制的沪青平高速公路的收费经营权。

　　时隔9年后，莘奉金高速再次成为上海高速公路中为数不多的民营标本。由于莘奉金高速的拥有者九洲集团董事长苏德科，拥有郊环北段高速公路经营管理权的鹏欣集团董事长姜照柏，并未传出卷入当前的政商弊案，因此暂未被收归国有。

　　多名业内人士向《中国新闻周刊》表示，陈良宇案发后，上海政府从反腐和反腐考虑出发，前述民营高速公路，迟早将被收归国有。目前，苏德科和姜照柏对于莘奉金高速和郊环北段高速的国有化问题，未予置评。