“秘书政治”成贪腐窝案土壤 缘于官员“拐杖化生存”

　　防治“秘书腐败”，从规范权力和健全机制发力 　

　　日前，中央纪委对中央政法委办公室原副主任余刚严重违纪违法问题进行了立案审查，并报中央批准，决定给予余刚开除党籍、开除公职处分。至此，曾先后服务某位首长的6任秘书，除一人“失联”外，其余5人悉数都因腐败而落马。

　　据统计，十八大后落马的30多名省部级以上高官中，职业生涯里有秘书经历的占近三分之一。可见，在职秘书或者曾有秘书经历的这部分公职人员已经成为腐败发生的高危群体之一。事实警示我们：“秘书政治”已经成为滋生腐败大案、窝案的土壤，秘书腐败不容小觑。

　　秘书腐败现象透视

　　从近年查处的案件来看，秘书腐败主要表现为以下几种形式：

　　利用地位优势，成为贪腐掮客。秘书从属的官员大多是单位、部门的“一把手”，很多决策事项往往是这些“一把手”说了算，所以经常会有单位或个人有求于他们。但凡有求于官员者，多数是想办通过正常程序难以办成甚至完全办不到的事情，这时候他们就看中了秘书的地位优势，通过给予秘书好处，由秘书引荐或为其美言，从而得到接近官员的机会。这样的秘书成了官员的贪腐掮客，专门为权力寻租牵线搭桥，自己则从中收取“过桥费”。

　　利用信息优势，进行非法牟利。很多官员的专职秘书不仅是其工作上的参谋、助手和事务执行者，同时也是生活中的“管家”和“保姆”，全面负责官员的衣食住行。正是由于秘书与官员之间这种特殊的亲密关系，使得秘书具有得天独厚的信息资源。官员级别越高，秘书获取信息就越早，能掌握的信息“含金量”也就越高。这些信息是寻租市场上的稀缺资源，也易成为贪腐秘书大肆攫取个人私利的工具。有的秘书利用掌握的内部信息，插手或直接操控一些重大工程项目；有的秘书则暗地里开办与单位业务对口的企业或者以优势信息为对价“入股”相关公司企业。

　　官秘联手合作，结成腐败同盟。某些官员还有“拐杖化生存”现象，离开了秘书这根“拐杖”，往往寸步难行。官员与秘书之间的紧密人身依附关系，使得他们之间的利益趋同化，一旦成为利益共同体后，官员与秘书就会互相保护、互相隐瞒，甚至互相推动，形成牢固的腐败同盟。这种集体式的腐败给腐败案件的查处增加了很大难度，而这些案件一旦被查处，很多就是大案、窝案。

　　秘书腐败的成因分析

　　公权力腐化是秘书腐败的本质。秘书腐败的本质是秘书通过分享官员手中的权力进行寻租的结果。一方面，官员的权力过于集中，延伸到秘书那里的权力也就越大，这部分权力在监管不到位的情况下，极易失去控制。另一方面，所谓“近朱者赤，近墨者黑”，官员的工作作风、办事原则以及言行举止都会通过日常密切的工作交往影响到身边的秘书。如果官员自身不正，就容易助长身边秘书的权欲贪念。

　　信息不对称是秘书腐败的诱因。目前我国多数机关的政务并未实现透明化，尤其是一些重大事项的决策仍然存在“暗箱操作”现象。而秘书是为官员决策提供辅助的信息员，在决策秘密化的情况下，外界所能获取的信息与秘书掌握的信息呈现不对称性。从信息时间而言，秘书不仅能提早获得信息，同时也能控制信息向外传递的时间，以增强自身信息的时效价值。从信息内容而言，因为信息的价值因人而异，所以一些贪利的秘书就会人为改变信息流向以提高信息价值：比如向特定人泄露工程标底、商业秘密等。正是由于优势信息能够转化为个人财富，从而诱使某些贪图私利的秘书堕入腐败的深渊。

　　失范的选拔机制是秘书腐败的助长剂。根据国务院办公厅发布的《关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定》的相关内容，官员的秘书调配应由组织部门会同官员所在部门的办公厅(室)审查调配；官员也可推荐，但要经过上述部门审查同意。但在实际中，民主评议、组织考察都成了“走过场”，选拔任免秘书往往全凭官员个人决定。在这样的选拔机制下，任人唯亲是必然结果。官员与秘书之间这种情感上的投合性和利益上的一致性，使得某些贪腐秘书更加肆无忌惮，从而助长了腐败的蔓延。

　　缺位的监督机制为腐败滋生提供温床。由于秘书只是公务辅助人员，目前对秘书的监督主要来自于官员的行政监控，这种监督制度对于已形成利益共同体的秘书与官员来说无疑是形同虚设。而其他有关监督部门忌于秘书与官员之间的特殊关系，为了明哲保身，一般也不愿监督、不敢监督。在这种情况下，秘书职位成了监督的“真空地带”，从而为腐败滋生提供了现实的温床。

　　秘书腐败的防治体系构建

　　从上个世纪八九十年代开始，对秘书腐败的预防和治理就成为了我国反腐败斗争的重要内容。遏制秘书腐败是当前反腐工作的必然要求，笔者认为，应当从规范官员权力、健全信息管控机制、完善秘书选任机制以及建立秘书监督机制四方面发力，构建一个切实有效的秘书腐败防控体系。

　　规范官员的权力。秘书腐败同其他公权力腐败一样，都是权力没有得到有效约束的恶果，唯一有所区别的是，秘书并非核心权力本身，而是接近核心权力。要从源头上根除秘书群体的腐败乱象，最关键的是要把核心权力“关进笼子里”。对此，一方面要加快从管理型政府到服务型政府的转变进程，下放部分公权力。官员手中的权力减少了，秘书所能分享的权力自然也会减少。另一方面，官员要规范行使手中的权力，放弃对“拐杖”的依赖，从而消除“贪腐掮客”存在及发挥的空间。

　　健全信息管控机制。要加快党务、政务信息公开的步伐，进一步推动阳光政务建设，消除现有机制下严重的信息不对称，使秘书无法利用“信息优势”进行权力寻租。要完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和多主体参与度，杜绝暗箱操作，从而减少秘书违规操作的可能性。要建立有效的信息沟通平台，畅通信息反馈渠道，增强信息的双向互动，以斩断秘书利用信息优势进行腐败活动的途径，进而防止和遏制秘书腐败现象的滋生和蔓延。

　　完善秘书选任机制。要严格依照《关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》配置专职秘书，不准违规配置专职秘书。要统筹制定官员秘书配备标准，选任秘书要重点考察其工作能力、行为作风，不能只凭官员个人的喜恶。要健全秘书选任程序，在严格执行《关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定》的基础上，探索诸如公开竞聘制的新型选拔模式。最后，还要在规范选拔任用的基础上，进一步建立健全秘书跨部门交流、轮换制度，从而打破秘书与官员之间的人身依附关系，防止两者形成利益联盟。

　　重建秘书监督机制。要建立多元化监督机制：除了要加大上级对下级的内部监督、纪检监察部门的法律监督外，要积极打造社会监督的环境，开放新闻媒体进行舆论监督的平台，畅通群众监督的渠道，如设立举报热线、网站，开通专门的微博、微信，使腐败无处藏身。

　　(吴高庆 董琪 作者分别为浙江工商大学法学院副院长、教授，浙江工商大学法学院研究生)