大学城法治生态扫描：日租房渐成治安管理盲区

　　首个大学城法治运行报告

　　3月27日，全国首个大学城法治运行报告将正式对外发布。这一报告由南京大学犯罪预防与控制研究所和江苏省南京市栖霞区检察院共同调查完成。

　　调查以南京仙林大学城为样本。该大学城位于南京市栖霞区，始建于2000年，目前入驻高校13所，是全国建设较早、规模较大、发展较快的大学城之一。仙林大学城目前拥有两院院士34名、国家级重点实验室7个、国家大学科技园8个，教育、科技、人才资源丰富，是全省高教资源最为集聚和科教优势最为突出的区域。

　　“自开建以来，栖霞区司法机关及政府相关部门与辖区高校紧密配合，通过环境整治、依法行政、公正司法及提供形式多样和内容丰富的法治服务，有力地促进了大学城校园的平安与和谐，有力地推动了校园法治文化和民主法治等建设。”此次调查的主要负责人之一、南京大学犯罪预防与控制研究所所长狄小华教授说，“但大学城同时也存在着学生犯罪、治安环境复杂、知识产权保护、黑出租车治理、日租房管理等难题，校园法治建设面临新的情况与挑战。”

　　为深入探讨大学城法治建设情况，栖霞区检察院从全院各业务科室抽调25名骨干组成课题组开展“年轻干警重返校园行”大型调研活动，对仙林大学城校园法治建设及状况，存在的问题和挑战及进一步推进法治的建议进行了分析研究，与南京大学犯罪预防与控制研究所合作，共同完成了《仙林大学城校园法治运行报告》。

　　该报告分三大部分:第一部分集中对大学城法治建设的成功经验进行总结，从维护校园安全、保障学生权益、构建和谐校园、打牢法治根基等方面对仙林大学城法治运行的总体状况进行客观评价，特别对辖区政府及司法机关在大学城推行网格化管理、推进校地融合发展、构建反腐人民防线等重点工作进行了研究。仙林大学城法治建设的难点、挑战是调研报告第二部分的重点内容。从违法犯罪防控、学生风险教育、法治服务能力、涉校纠纷化解等几个方面研究了大学城法治建设所面临的问题。第三部分，调研报告从创新司法对大学生的维权机制、规范涉校矛盾纠纷的预警化解以及大力推进帮扶困难学生等方面提出了合理化建议。

　　两大“黑手”伸向学生

　　盗窃和网络诈骗

　　龚某是南京某学院外语系在校学生，他先后四次窃得同宿舍同学的一张银行卡，在该校内ATM机取了2100元，供自己玩乐。被查获归案后，龚某在其家人帮助下，将窃得的2100元退还被害人。

　　“大学城的法治环境，最令人牵挂的莫过于学生犯罪问题。”栖霞区检察院检察长倪一斌说。调研发现，2008年以来，随着各高校陆续入驻，在校大学生数量继续增长，总数达到15万人左右，涉嫌犯罪的大学生绝对数却呈现迅速下降趋势:2008年到2011年分别为10人、6人、3人和1人，虽然2012年涉案大学生的绝对数为4人，但仍保持较低发案数。

　　“虽然有司法机关适用宽严相济刑事司法政策将部分轻微犯罪行为进行非罪化处理的因素，但大学城学生犯罪总体下降的趋势仍然彰显辖区法治环境的改善以及各高校、司法机关加强青少年法治教育和大学生犯罪预防工作的实际成效。”负责此次调查的栖霞区检察院副检察长黄月红说。

　　大学生犯罪案件数量呈下降趋势，但报告显示，在校大学生逐渐成为大学城违法犯罪的主要受害者。“这固然与大学生作为大学城的主体有关，但大学生涉世未深，缺乏安全意识和防范经验也是重要原因之一。”参加此次调查的栖霞区检察院研究室主任刘和海说。

　　据统计，近年来，针对校园的扒窃和网络诈骗犯罪呈现迅速增长态势。扒窃犯罪2011年较2010年增长56.47%，2012年又较2011年增长92.7%。同时，大学生上网率及网上购物比重高，导致网络诈骗日益严峻，由2009年的零起迅速上升到2010年的83起，2011年较2010年增长85.54%，2012年又较2011年增长18.83%。由于查处难，加之诈骗手段不断翻新，网络犯罪仍将保持高发态势。

　　“我们今后将选取一些典型诈骗案件制作展板到各高校流动展览，以案说法、加强防骗宣传和法制教育，提高学生自我防范能力。”黄月红说。

　　三大顽症困扰管理者

　　黑车、日租房和意外事件

　　大学城一般远离城市中心，虽然有公交线路甚至地铁，但每逢节假日，公共交通服务还难以满足师生出行需求，仙林大学城也不例外。报告披露，在仙林各高校门口和地铁出站口，共有近千辆“黑出租车”在“营运”。

　　记者到仙林大学城实地采访，看见一个个男女大学生背着包出了学校大门就向黑车走去，一辆黑车接上几个大学生就走，后面紧跟着又一辆黑车停下待客。这里的黑车市场真是“秩序井然”!一大学门口的保安告诉记者:“仙林这里的黑车是全南京都出了名的，屡打不绝。”一名学生认为:“学生坐黑车，是公交车实在太挤了。同时，与出租车相比，黑车还便宜一些，加上黑车随到随走，因此仙林大学城的好多学生进城就选择黑车。”

　　倪一斌认为，黑车没有营运资质，至少存在以下三方面的风险:一是容易引起纠纷。黑车收费没有标准，宰客现象时有发生，容易引起车主与乘客之间的纠纷，小到吵架，大到动手，甚至更大冲突;二是容易发生交通事故。因黑车不受监管，车况不好，超限载客等时有发生，而为了逃避监管，还经常穿梭于小路等，因此更容易引发交通事故。2006年就发生黑车违法载客导致2名学生死亡的严重事故;三是容易诱发刑事犯罪。因黑车难以受到监管，一旦被犯罪分子所利用，在特定无人或人少的时间和空间，极容易诱发各种形式的刑事犯罪。正是因为黑车存在如此之大的安全风险，近年来相关部门通过调查摸底、加强宣传教育、优化公交线路等途径强化黑车整治，取得了明显的成果。但报告也对黑车治理成效表达了担忧:一方面，大学城位置较偏，离交通站点较远，加上一到放假学生离校或回校所带东西多，而公交车和出租车服务又跟不上，使得黑车因有市场需求而难以禁绝;另一方面，现行法律法规并不支持对黑车进行合法化管理。强禁因牵涉面广还容易引起其他社会问题，由此导致禁又禁不了，管又难管到位。黑车治理成了大学城的一大难题。

　　“大学城的另外一个难题是日租房。”狄小华说。他认为，日租房逐渐成为大学城又一个治安管理“盲区”。大学城私人日租房集“多、散、乱”于一身，容易诱发各种违法犯罪。针对日租房管理难点，调查报告建议实施四级“网格化”长效管理模式:一级网格管理以派出所为主，按照“以需定量，相对集中，适度发展”、“以堵为主，先堵为主，先堵后疏”原则，侧重宏观规划与制度制定;二级网络管理以社区为主，将20户左右“日租房”划定为一个管理网格，对应安排相应的管理力量，点对点开展日常管理;三级网格管理以经营户自发成立的自治组织、自治协会为主，负责对违反法律、法规以外的违规行为进行惩处等;四级网格管理以经营户为主，强化源头管理，确保“日租户”住宿安全，人员信息采集全面。

　　“四级网络化管理，可有效地化解日租房的管理难题，让日租房受到有效的治安监控。”狄小华说。

　　平安校园是高校教学科研事业发展的重要保证。调研报告对大学城意外事件以及涉校纠纷进行了重点关注。2010年9月，一名入学刚半个月的新生因感情原因，用腰带将自己吊死在了人行道树上。其家长赶来南京后，对小孩在树上吊死提出质疑，情绪激动时还扬言用车堵学校大门。在处理此事的过程中，学校在公安机关的配合下，对家长做了大量解释和说服工作。尽管学校没有管理责任，还是承担了有关费用及人道主义“赔偿”近6万元。

　　据统计，自2008年到2012年间，仙林大学城共发生意外事件12起，发生数量呈总体上升趋势。由于事发突然，缺少相关规范，应对不当极容易引起群体性事件。意外事件引发的学生家长与学校之间不同程度的纠纷化解难度越来越大。调研报告对纠纷化解情况进行中肯的评价，在肯定高校所付出的努力同时，也指出在缺乏相应规范的情况下，或受“花钱买平安”的维稳思路影响，涉校纠纷化解机制还不健全。

　　四条途径保平安

　　建设法治大学城

　　“法治是一种状态，也是一个过程，唯有经历法治这一过程，才能达到法治的状态。面对当前校园治理存在的问题和面临的挑战，唯有坚定不移地推动法治，才能真正建立起平安、和谐、民主法治的校园。”狄小华说。他认为，实现校园法治是实现大学城法治的前提与基础，其基本途径从以下四个方面着手:

　　一是重视基础教育的人格塑造作用。违法犯罪、自杀、猝死等意外安全事故，虽然发生在高校的少数大学生身上，并与大学生所面临的学习、竞争、生活等压力有关，但不可否认，也与“应试教育”密不可分。为此，解决高校面临的安全风险问题，既需要高校适应现阶段大学生的新情况，创新教育和管理，又需要深入贯彻教育法等法律法规，从落实素质教育入手，切实改变目前愈演愈烈的应试教育。同时，鉴于大学生违法犯罪、自杀等多发生在大学一二年级，特别是入学初期，并主要是由于不适应独立面对问题的现实，要快速提升大学生的自身免疫能力，需要在深入调查研究基础上，摸清在校大学生面临的安全风险类型，以及不同类型风险的影响因素，分析大学生应对风险存在的认知、方式、能力等问题，针对性地提出应对不同类型风险的具体建议。

　　二是创新司法对大学生的维权机制。大学生作为一个特殊群体，他们的年龄已经达到法定承担完全刑事责任的年龄，但他们的身心发展仍具有未成年人的许多特征，他们违法犯罪大多情节轻微，危害不大，符合作轻缓化处理的法律政策规定。加上一个独生子女大学生联系着几个家庭，对他们的教育挽救效果直接关系到社会的和谐。“从司法机关来说，当务之急，是要建立和完善检控程序外分流机制和刑事和解工作机制，同时做好维权衔接工作，如前科封存与校纪处理的消灭问题、司法轻缓化与校纪处罚的衔接等，在现行法律政策框架下，进一步创新司法维权机制。”黄月红说。

　　三是规范涉校矛盾纠纷的预警与化解。近年来，多元化的纠纷解决机制建设正越来越受到重视，基本建立了一套包括行政的、司法的和社会的解纷机制。“但针对高校因学生意外事故引起的纠纷处理难和影响大的问题，以及校内师生、学生之间的一般矛盾纠纷多发，若处理不当容易引发校园安全事件的现实，有必要建立校园矛盾纠纷预警和化解机制。”倪一斌说。他建议，尽快建立校园矛盾纠纷预警和化解机制:成立学生自治性的调解平台、老师专业性的调解平台、学校行政性的调解平台以及校外纠纷解决机制等。同时成立由辖区政法委牵头，司法、政府相关部门和高校组成的应急领导小组，并制定矛盾纠纷激化的应对预案。一旦发生即要及时与辖区应急领导小组保持联系，学校在处理纠纷过程中，出现任何纠纷扩大的风险时，要请求及时启动辖区应急预案。

　　四是大力推进帮扶困难学生规范化。报告建议，帮扶应当以尊重为前提，避免“好心办坏事”;应当与育人相结合，采取“授之以渔”而非“授之以鱼”的方式，使受助学生不仅可以从帮扶中获得物质的帮助、心理的支持和能力的提升，而且可以获得“爱心”这一最具人生价值的精神力量;应当用制度来保障，既要明确政府、社会和学校的角色与责任，又要落实帮扶所需要的资金、人力等资源，还要规范帮扶的操作程序。

　　“全国有70个左右大学城，共有几百万在校大学生，联系着几百万个家庭，因此，大学城法治运行情况不仅关系到科教发展，更关系到社会稳定和社会治理。大学城作为社会的一个缩影，其推进法治建设有其自身的规律性。因此，对大学城法治建设运行情况进行研究分析、探索实践对促进大学城良性发展具有普遍意义和指导意义。”倪一斌最后说。崔洁　肖水金