政府兜底保护儿童权益　需激活干预与评估机制

　　媒体近日报道，民政部、最高法院、公安部等正研究建立完善未成年人监护干预制度，拟于今年年内出台相关指导性意见，目的是希望通过行政与司法相衔接，实现对监护人监护权的转移。对此，舆论普遍认为，这一举措释放出令人欣喜的积极信号，为未来民政部兜底未成年人权益保护事业，推动中国未成年人权益保护工作接轨国际迈出了重要一步。

　　2013年6月21日，南京江宁区麒麟街道一社区民警发现两女童饿死家中，此案于9月18日上午9点在南京市中院开庭审理。资料图

　　政策年内出台首先意味着国家理念的改变

　　在过去的一年间，各种虐童、伤害未成年人的案件屡见报端，不断挑战着公众的忍耐限度，与此同时，各种公益组织为儿童权益奔走呼吁，“谁来拯救我们的孩子”的质询和讨论不断升温。2014年年初之际，“年内出台相关意见”犹如一剂强心针，让所有关注于此的人们一扫连日阴霾鼓掌欢庆。对此，上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙首先指出，就目前而言，这还只是一个设想，建立一个行政与司法衔接的监护监督与干预机制的体系还没健全，衔接方案的出台还需等待时日。

　　“孩子不是父母的私有财产，而是属于整个国家的。”这是长期以来致力于儿童权益保护事业的作家、公益人陈岚一直以来的观点，而这种观点显然与当下将子女视为“私有财产”，随心所欲处置、打骂子女的想法产生强烈碰撞。

　　“过去我们都是把孩子监护的责任和义务捆绑打包给父母，实际上很多父母并不具备行使监护权的能力。剥夺监护权代表着国家理念的改变，剥夺监护权的行为出现后确认了国家是孩子的最终兜底监护人的理念，剥夺之后剩下的就是福利保障，属于技术层面的问题，而这个层面的问题是非常容易解决的，我们的软件和硬件已经具备这样的条件。”

　　贵州金沙县石场乡构皮村的小丽，5年来受亲生父亲杨某某虐待：开水烫头、鱼线缝嘴、跪碎玻璃、针扎手指。图片来源新华网。

　　我国现行未成年人监护干预机制严重滞后

　　从贵州毕节5名流浪男童躲垃圾箱避寒闷死，到南京2名女童饿死家中尸体腐烂后被发现，从贵州男子虐待亲生女儿5年，到广州亲生母亲虐待亲生女儿致死，在这桩桩事件中，国家公权力的影子并非隐而不见，相关当事人最终也受到了应有的惩罚，但显然并不足以“抚慰民心”。在姚建龙看来，这非但是远远不够的，反而更加暴露出我国在未成年人权益保护方面的诸多短板。他直言，“悲剧性事件发生之后我们有些责任追究的方法，但在此之前，国家哪去了？”

　　“这暴露出我们监护制度的一个很大问题，就是对于那些失责父母，我们缺乏一个预先性的、前期性的干预机制。当这些人不适合做监护人，或者有许多证据证明他们不适合履行监护人职责的时候，国家在前期就应该建立健全对其监护能力和监护状态评估的制度，或者监护责任履行情况监督的机制。如果发现有问题，按照儿童利益最大化原则，国家就应该提前把监护责任暂时性或者永久性剥夺，而非等悲剧性事件发生之后，国家才以一个正义的形象出现。”

　　在这方面，许多国家有成熟经验可供借鉴。据了解，美国有一整套非常完善的机制，一旦发现父母无法合格履行监护人职责，出现怠于监护或者无力监护的种种迹象，儿童福利署的官员第一时间就会将孩子带走，同时由法院对其监护能力和情况进行评估，如果发现其不适合承担监护人职责时会立即剥夺监护权，并另行指定监护人。在爱尔兰，如果放任未成年子女有不良行为，还可以对其父母进行监禁。

　　据中国预防青少年犯罪研究会编辑部主任、教授牛凯介绍，台湾地区有专门的少年事件处理法，如果父母愿意履行职责，但是在履行不到位，不知道如何教育孩子的情况下，有关部门会将家长强制送到家长学校学习；没有能力履行监护人职责的父母，则会被直接剥夺监护权，孩子将被转交给民政部门的福利院和社区相关机构代为行使监护权，而在这方面的机制我们是严重缺乏的。

　　在此基础之上，牛凯提出，“对父母或者其他监护人不履行监护职责，可以根据不同程度采取两种不同层次的惩戒：一是监护人在某些方面履行职责不当的，可责令监护人集中学习接受强制性教育、罚款等。二是如果由于监护人监护职责履行存在问题，导致未成年人无人抚养、照顾，或被遗弃、遭身心虐待等利益受到严重威胁无法与监护人共同生活时，应启动剥夺其监护人资格的程序，同时由能够对未成年人保护的机构如社会福利机构、社区、学校或寄养家庭等对其进行妥善安置。”

　　如何真正激活父母监护能力的干预与评估机制

　　建立完善未成年人监护干预制度的消息一出，网友对此意见不一。叫好者有之，忧心忡忡者也不在少数。如网友@Rancho-兰彻陈波一样提出“何种情况下算是父母失责，剥夺之后如何给孩子创造更好成长环境？”的网友更是占了大多数。

　　对此，陈岚在接受记者采访时表示，“担心父母被剥夺监护权后孩子无处去的问题基本不成立。”她分析指出，很多城市都建有流浪儿童救助中心，但问题是不会使用；我们也有民政局福利院，但是福利院的规定是不接受有监护人的家庭，而父母一旦因为失责被剥夺了监护权，不就正好可以将孩子移交给福利院了吗？而且目前福利院也在进行很多寄养和收养制度上的创新和尝试。

　　“其实立法和建立制度并非无限扩大公权力这个范围，而是界定出国家和机构的责任和义务，国家一旦确认了自己是真正意义上的第一监护人，在公权力层面确认了这个理念，大胆站出来要兜底了，一旦出现问题，就是‘渎职’，我们就可以追究其法律责任，而不会再出现几个部门相互推诿的情况。”

　　在陈岚看来，这虽然是一个向好方向，但仍停留在“头痛医头脚痛医脚”的层面，“从根本上来说，应该建立一个完善的儿童福利保障法，其中包含一整套儿童福利保障法条的细节规定。”

　　其实我国在相关立法方面并非一片空白。记者查阅得知，现行的未成年人保护法、民法通则已经有关于剥夺父母监护权的相关条款。“未成年人保护法规定，父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。但是‘有关单位和人员’是谁，由谁来申请，规定并不明确，这就造成当未成年人陷入困境状态时，没有责任人出面承担提起诉讼的职能。”姚建龙表示。

　　“目前我们的家庭收养、寄养机制都不完善，对父母监护能力的干预跟评估机制也没有真正激活，所以条文‘看上去很美’但是没法执行。这次民政部门表态要建立衔接机制，实际上就是由民政部门来评估和监督监护情况，如果发现父母失责，将由司法机关来裁定剥夺监护权并且指定监护人，这样就把条文给激活了。同时我认为检察机关以公益诉讼的形式提出申请也是可以的，到底由谁来做，可以继续深入探讨。”姚建龙表示。

　　牛凯进一步指出，建议增加国家监护制度的内容。对于监护人不履行监护职责，造成未成年人犯罪的，检察机关、民政部门或其他未成年人保护组织可以根据民法通则的相关规定，申请人民法院撤销监护人的资格，另行指定符合法定条件的主体或者民政部门担任其监护人。对于无监护人或监护人丧失监护能力的未成年人，如父母均为服刑人员或被采取羁押措施的，应当由居住地的村(居)委会或者民政部门承担临时监护职责。

　　“从司法实践经验来看，相当数量的未成年人犯罪是由于监护人不履行监护职责或履行监护职责不力造成的。对于一些监护人严重不负责任甚至教唆、纵容未成年子女违法犯罪以及监护能力缺失的情况，应当明确规定监护人变更机制和由民政部门承担国家监护职责的机制，才能解决问题。”牛凯最后强调。(记者 周小璐)