取消土地供应双轨制的两个隐忧

　　国土资源部透露，我国将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面。国家土地副总督察甘藏春表示，随着市场经济的发展，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地都将实行有偿使用。(本报今日17版报道)

　　一种新制度的出台必然会打破依附于旧制度的利益格局，有人得益便会有人受损。尤其是土地供应这块“烫手的山芋”，它的每寸肌肤都已经贴上了利益的标签，任何的制度变迁都会对既有的利益格局产生震动。在暴利和竞争的氛围下，皆大欢喜的制度设计几乎是不可能的。土地供应由双轨制转向单轨制，既有的利益格局被打破，谁会是制度变革的赢家？谁又会是制度变革的输者？

　　划拨土地取得成本低，但使用权受到限制；出让土地取得成本高，但使用权更宽泛。两种土地供应方式针对的是不同的受众，前者是为了满足非营利性公众需求，后者则是为了满足营利性公众需求。因而，较之于出让土地，划拨土地在取得和使用上的程序和实体限制更多。尽管如此，由于监督的缺位，仍然有很多划拨用地被暗度陈仓，用于营利性开发。此外，很多划拨用地都是通过征收农村集体用地取得，限于划拨用地的性质，土地使用权人获得的补偿相对较少。取消划拨这种土地供应方式能够化解上述两个问题吗？恐怕没有那么简单。

　　首先，土地由划拨转出让可能会影响某些非营利性的NGO组织，毕竟它们的资金并非来自于国家拨付。但对于政府机构而言，划拨转出让并没有任何的实质性影响，只不过是拿国库的钱买国家的地，比划拨多了个申请资金的环节而已。相反，划拨转出让后，政府机构在土地的取得和使用上少了很多掣肘和限制，从中谋利的空间变得更大。

　　其次，土地由划拨转出让后，农村集体土地使用权人会从中获益吗？表面上看是如此，取消土地供应双轨制后，被征的农村土地出让价值提高，承包农村集体土地的农民所得的补偿可能增加。问题在于，在土地开发的利益链条中，农民所得的补偿只占很小的比例，即使增加，又能增加到何种程度？农民可能会为了蝇头小利而更容易放弃土地使用权，政府则可能拿着国库资金肆无忌惮地购买农民土地转售谋利。农民的损失暂且不谈，笔者更加担心的是土地尤其是耕地的大量流失。在暴利驱使下，任何的监督和惩戒制度都会变得疲软无力。

　　总之，任何一项新制度都会有好的初衷，也会有明确的设计意图，但是，面对现实中复杂的利益关系，我们必须保持审慎的态度。尤其是在土地问题上，任何的制度变革都必须建立在对利益格局进行充分考量的基础上。土地乃民之根本，国之命脉，切不可任意切割。（杜全美 北京 教师)