地方债规模增加中 局部偿债压力和债务风险加大

　　日前，审计署公布了36个地方政府本级2011年以来政府性债务的审计情况公告。这是继两年前首次公布全国地方政府债务总体情况之后，审计署又一次公布重要的地方债务数据。数据显示，一些省会城市偿债率指标偏高。2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%。

　　结合上一次数据，大致可知：最近两年来地方政府举债促发展、举债出政绩的做法并未从根本上收敛，地方政府债务规模可能还在增加之中，局部地方的偿债压力和债务风险逐渐加大。

　　此轮地方债问题，从直接原因看是2009年4万亿刺激计划的结果，但追根溯源，地方债快速膨胀、局部风险快速聚集，则与以前屡发的地方财政金融问题有着相同或类似的机制。正是这些机制的综合作用，让地方政府债务呈现出“软约束”特征。

　　首先是地方和中央关系的扭曲。在中央政府充当最终隐性担保者角色时，地方政府举债自然顾虑更少。早期，地方政府、国有企业在向国有银行借钱时，基本上不考虑还钱的压力，“借”来的钱可以发展企业和地方经济，最终还不了钱，成本则由全国人民负担。这种情况下，自然是能“借”到多少就借多少。今天，一些地方政府之所以债多不愁，与借债对象是国有银行就有着直接关系。

　　民间有一种现象，就是借债越多底气越足，这种情况在地方政府身上也某种程度存在。只要将自己与金融安全捆在一起，就可以倒逼中央政府不敢紧缩经济，不敢对房地产调控出真招，一些地方政府和社会上某些人确实就是这种思维方式，在这种心理状态下，债务对地方政府的约束自然无力。

　　其次，现行政绩制度刺激了地方政府的短期行为，使地方政府举债时严重忽视风险，甚至无所畏惧。地方官员由上级任命，而其重要依据就是经济指标，特别是国内生产总值增长数字，这种政绩制度下追求增长成为官员“理性选择”，而为了实现增长，自然会采取各种手段。当人大机构和当地民众无法有效制约官员时，超过承担能力的举债自然成为手段之一，甚至是最主要的手段。还有一种情况是，部分民众看不到负债的长期后果，而被短期可见的经济变化所迷惑，自觉放弃了对当地政府举债的监督，甚至认为大举负债搞建设是官员有魄力的表现。这也是地方政府敢于、乐于不计后果举债的原因之一。

　　政绩激励和约束软化必然导致短期行为。有了政绩可以升官，麻烦可以留给下一任官员，后遗症由当地老百姓承担，地方官员自然什么也不用怕了，什么债务率指标，什么偿债能力统统抛诸脑后，只要自己任内不出现债务危机就可以了，或者是出了债务危机时暂时应付、掩盖过去就万事大吉。我们看到，2011年审计报告公布后，中央政府加大了对平台融资的规范和清理，地方政府从银行借债越来越难，于是通过信托、建设—移交（BT）和违规集资等方式变相融资、违规融资的现象迅速蔓延，中央政府的监管措施轻易地被地方绕过，一些地方的债务还在以很快的速度增长。

　　第三，政府经济权力过大也是导致债务膨胀的重要原因。正如审计署所指出的那样，一些地方政府将偿债的希望寄托在土地财政上。今天，中国各地方政府的“商业模式”十分简单：一边通过举债来搞基建，一边通过卖地来取得财政收入并以之作为偿债的来源。这个模式顺利运转下去的关键是土地市场，一些地方政府之所以对土地市场抱以乐观预期，正是相信自己手中的权力可以控制与房地产相关的整个链条，可以维持土地市场的畅旺。这种虚幻的自信心理，也是地方政府敢于大胆借债、高成本借债的动力之一。

　　客观地看，在目前阶段地方政府承担着一定的基础建设任务，出现一定程度的地方政府债务是正常现象，应该通过债务工具规范化，加大信息透明度等措施来控制其风险。但值得注意的是，一些体制性因素导致地方债务出现了严重的软约束问题，从长远看，这种软约束体制是比具体债务数字更危险的因素。计划经济时代，与国有企业预算软约束相伴生的投资饥渴症和低效率，最终使计划经济无法持续。同样，地方政府的债务软约束，将会严重影响地方经济的可持续发展，以从上而下的监管约束其膨胀固然必要，但从长远看，更重要的是从中央地方关系调整，消除中央地方博弈中的道德风险，彻底改变官员产生和提拔方式，消除地方政府直接参与经济运行权力等方面着手，建立起地方财政预算硬约束机制，发挥债务的正面意义，预防债务危机，使地方财政处于长期可持续发展轨道。(证券时报评论员）