发行特别国债护航土地改革

　　亿万人民翘首以待的土地改革终于传出了一些实质性的积极信息，然而，市场在兴奋和欢呼了一阵子之后，重又陷入了沉寂之中。好事多磨的原因之一是，地方债务尾大不掉。这就好比一个瘾君子，一下子断了毒品供应，麻烦必然不会太小。这不能全怪地方政府，全国的财政管理在过去这些年搞得相当糟糕，这才造成了今日的困局。于是，一面是土地改革受到阻碍，另一面是地方债务节节攀升。俗话说，活人不能被尿憋死。笔者认为，为了破解这个困局，中央政府应当全面地负起责任来；应当由中央政府出面，发行特别国债，一次性地解决土地财政遗留下来的问题，从而为土地改革扫清道路，也为下一步的财税改革赢得时间。

　　土地改革原本已经姗姗来迟，现在却因为“资金周转”这个短期性的问题所阻挡。可是，土地改革是一件什么样的事情呢？土地问题现在是我国经济的中心问题，而以“流转”为中心的土地改革，必将大大地提高土地利用效率，促进城乡经济合理布局。泡沫化的、病态的房地产市场的修复，必将使我国工商业的竞争力得以恢复，使整体经济重归健康发展的轨道，而整体经济的健康发展最终也将增加财政收入，偿还历史欠账。所以，地方债务与土地改革之间的关系，实际上是先养鸡还是先生蛋的问题。关键当然在于把鸡养大，蛋自然也就多了。可是，没有一笔足额的垫支，就等不到把鸡养大。好在我国政府的总体债务余额还比较低，因此中央政府完全有能力通过发行国债，来提供垫支。按照经济学界的习惯，这样的垫支，可以称作“改革贷款”。

　　这笔贷款主要应当用于置换以往基于土地收入而发生的支出项目中的负债，这些负债将会因为土地收入的减少而难以偿还。目前，这些负债正在借助地方融资平台所进行的高息借贷活动而得以维持；然而，由于利息负担沉重，债务总额正在如同雪球般地越滚越大。由于相关项目尚未完成，后续资金还需要源源不断地注入，这些因素共同导致地方债务余额不断升高。作为具有头等资信水平的发债主体，地方政府却要负担与一般私人企业相当的利息率，这是对广大纳税人的剥夺，是一件无比荒谬的事情。一方面，这是因为地方政府缺乏正规的融资渠道；另一方面，这种融资活动显然被金融业的利益集团所控制，腐败行为在其中若隐若现。到头来，一切代价都将转嫁到老百姓的头上。因此，中央政府必须痛下决心，建章立制，结束这种荒唐的融资活动。

　　打铁还需自身硬。下一步的财税改革，首先要从规范中央政府的行为开始。过去，中央收起税来很积极，而对税收的分配却很不爽快。不对税收分配确定规则，却把“特别转移支付”的权力高悬在空，然后看各地怎么来游说。地方上承担着各类繁重的任务，却苦于缺乏资金来源。在土地中搜刮钱财的做法完全是被逼出来的。当土地财政下滑之后，中央政府不予大力救援，却放任和坐视地方政府“自筹资金”。“四万亿”刺激政策出台之际，中央也要求地方筹措配套资金。“地方自筹资金”是一个非常含混和暧昧的说法，它不明确指明融资的方式，也不允许公开发行债券，实际上就是鼓励地方政府采用各种非常规的、或明或暗的、打擦边球的办法，去不择手段地行事(中央同时保留了事后追究的权利)。这进一步模糊了官商分界，让地方长官扮演起商人的角色。这种模糊性是中国地方财政的一大特色。如果不是这样，地方债务统计起来怎么会如此困难呢？这种现象本身就是荒唐的。

　　中国是一个中央集权的国家，现在还不是联邦制的国家，因此，中央政府的官员首先要有“全国一盘棋”的思想，要对1000万平方公里国土上的13亿人口一视同仁地负起责任来，而不能根据亲疏远近分别对待(或者以什么“战略构想”为名行“制造差距”之实)。不能收税和花钱的时候实行中央集权制，筹资和办事的时候变成了联邦制。要坚决反对财税事务上这种首鼠两端的机会主义态度。中国的政府是一家。任何地方债务，实际上都是中央的债务。任何政府的债务，无论挂在政府部门的名下，还是国有独资公司的名下，在性质上归根到底都没有什么区别。中央与地方的职权划分不能成为中央逃避责任的借口，地方融资平台的设立旨在建立相对独立的项目财务核算，这也不能成为政府部门试图以法律上的“有限责任”为由逃避债务的借口。任何试图以此类安排来“降低财务风险”的设想，除了多付了利息，松懈了管理等后果外，到头来都对降低政府的财务负担没有任何助益。

　　如同融资活动中所发生的混乱一样，地方政府的投资冲动同样是不合理的游戏规则造成的。由于各级政府所拥有的权力以及所承担的责任都过于庞大，因此，按照现行的干部考核方法，各地官员既然不可能做到事事完美，他们也就只能去牺牲那些不易被考核(因而可以粉饰)的目标与任务，而重点去追求那些比较显眼(因而便于被考核)的政绩。扩大政府投资就是追求GDP增长率的一个立竿见影的有效方法。所以，地方政府的投资冲动由来已久且事出有因，对这个问题简单地进行批评是没有用的，需要从制度上进行治理。然而，另一方面，一般批评者们还忽视了如下的道理：片面考核GDP增长率固然是不对的，完全不考核GDP增长率就是正确的吗？显然也不是。在西方国家，选民在投票的时候不可能不考虑候选人关于促进经济增长的纲领，这里面实际上也与GDP因素有关。错误的根源实际上在于试图把对政绩的评价完全客观化这种想法本身。在官员考核中采用基于权重配比的打分制看上去似乎比较客观和“科学”，但是，由于打分者所掌握的信息十分有限，以及观点与倾向上的巨大分歧，所以不可能存在一种可以由少数人来简单操作的、完全客观化的打分制，因此这样的制度也就只能是走过场的。

　　对于下一步的财税改革，笔者既不是在主张中央集权，也不是在主张分权和权力下放。例如，如果把发行债券的权力下放给地方政府，势必将会引起要比目前远为严重的大失控。需要认识到，中国的财税问题在行政部门内部所进行的“集权—分权”框架内是不能解决的，根本的出路在于进行预算改革和民主改革，在于强化各级人大所应扮演的角色。要坚决结束由一二把手拍脑门决策、两支笔决定所有收支事项的状况。钱该不该花，怎么花，资金如何筹措，各级政府之间权力怎样分配，等等，一切都应摆到桌面上来，公开讨论，然后由人大代表全面负起审批和监管的责任来。只有这样，审慎、理性、公平等原则才能同时得以体现，彼此之间才能较好地协调起来。