地方债化解之道在于风险约束

    地方缺钱借债无可厚非；但地方举债应量力而行。据官方消息：去年重点审计的36个地区，债务率超过100%的就有16个，最高的为188.95%，加上政府所作的担保，债务率最高达219.57%。

    目前的地方债有三种形式：一是中央政府代借代还；二是地方自借自还；三是地方政府为“融资平台公司”贷款担保。现在看，风险并不在第一种，中央替地方借债不仅规模可控，而且还债有保证，不会出风险；风险主要集中在第二、第三种，规模无约束，如脱缰野马一哄而起，结果自然是一放不可收。

    当然，地方债也并不是说完全没约束。自古欠债还钱，“还钱”就是约束。可时下不少地方借债似乎不会考虑还钱的事，只要能借皆来者不拒。所以，“还钱”虽是约束，但约束的只是政府而非官员。铁打的营盘流水的官，官员几年一换，不等债务到期人家早就远走高飞了。

    数年前，笔者在某欠发达地区调研，当地的一位市长称，市政府向国家某商业银行借了七十亿三十年期的贷款用于城改。当被问及这么大一笔钱将来怎么还时，该市长说在自己任期内给银行每年付利息就可以，三十年后的事天知道，那时他早已退休，管不了也不用管。

    仔细想来，那位市长说的没错，为官一任，谁不想造福一方？然而巧妇难为无米之炊，尤其是欠发达地区，财政没钱啥也干不了，岂能甘当落后？逼不得已，于是政府只好向银行借钱。有人批评那是地方官员为了追求“政绩”才让政府过度负债，可请问天下哪有官员不追求政绩的呢？

    问题很清楚，这些年地方债务失控，说来说去原因不过有三：一是地方政府有投资冲动；二是中央财政实力强而地方财政捉襟见肘；三是银行缺乏风险约束。针对此三点，有学者对症开药：提出今后地方债只能由中央代借；重新确定中央与地方财政的分配比例；加大国有银行改革的力度，强化风险约束。

    原则上，以上主张笔者都赞成，但也有三点疑问：第一，中央替地方借债当然好，问题是中央政府最后对偿债负责，这样地方政府会不会更加有恃无恐？第二，重新界定中央与地方财政的分配比例做起来很复杂，远水能否解得了近渴？第三，不论银行怎么改，若中央与地方父子关系不变，银行风险怎会变？

    大道至简。控制地方债最简便的一招就是要约束关键人，具体说是约束地方的主政官员。当下的问题是，“还钱”作为借债的约束只能约束政府而不能约束官员，若能通过某种制度安排约束官员，此事不难解决。设想一下，如果让地方主政官员对当地政府欠债负责，比如规定债务率超100%不得升迁，地方断不会再乱借债。

    研究经济学数十年，笔者认为，约束政府必须先约束官员。政府由官员掌控，官员不受约束就难以规范政府行为。类似例子是银行。上世纪末，国内银行坏账率高得离谱，而央行推出“贷款终身负责制”后，效果立竿见影。尽管今天人们对此还有不同看法，但“责任到人”的制度设计理念值得推崇。