理清影子银行特征作出规范 监管需要顶层设计

　　风险防范是金融业的核心，将影子银行等新型金融业态纳入总体的监管框架，有利于防控由此产生的风险。要加强影子银行等新型金融形态的监管，首先应从宏观的角度准确掌握其规模和状况。

　　中国社科院近期发布的《中国金融监管报告2013》(以下简称“《监管报告》”)显示，中国金融安全正面临着来自影子银行、民间融资、资产管理等7大安全隐患。中国社科院的调研课题《中国影子银行体系研究》的中期报告对影子银行的规模作出了最新判断：2012年底中国影子银行体系规模达到14.6万亿元(基于官方数据)或20.5万亿元(基于市场数据)。

　　《监管报告》主编、中国社科院金融法律与金融监管研究基地主任胡滨介绍说，报告目的在于集中、系统、全面、持续地反映中国金融监管的现状、发展和改革进程，为金融机构的经营决策提供参考，为金融理论工作者提供研究素材，为监管当局制定政策提供依据。《监管报告》对2012年中国金融监管的发展和动态进行了回顾和分析，并提出了未来改革的主要方向，包括：进一步完善影子银行体系的监管，适应影子银行的蓬勃发展；完善信托业监管，为信托业健康发展创造良好环境；规范民间融资法律法规，弥补民间融资监管的漏洞；健全金融机构市场化退出的法律规则，有效处置和妥善安排问题金融机构；明确政策性金融机构的法律地位，建立与商业性金融机构差异化的监管标准；构建金融安全网防御机制，建立存款保险制度；此外，金融监管体系还要进一步调整，以配合金融业综合经营试点的开展。

　　目前社会各界对影子银行等新型金融业态高度重视，《监管报告》认为，全球金融危机持续发酵，催生全球金融监管规则的不断改进。加强金融宏观审慎管理、防范系统性金融风险已成为国际社会共识，对资本、流动性、系统重要性金融机构和“影子银行”的监管得以加强，这为我国借鉴国际标准、推进金融监管改革提供了新动力。当前，中国的金融市场正朝着市场化、国际化方向纵深发展，我们必须主动适应环境变化，准确把握金融业改革与发展的趋势。因此，《监管报告》提出目前存在7大需要关注的重点：影子银行的迅猛发展使得监管体系难以应对；资产管理乱象引发信托业监管困境；民间融资监管亟待规范；金融机构市场化退出的法律规则尚待完善；政策性金融机构的法律地位不明确，缺乏与商业银行差异化的分类监管标准；金融安全网亟待完善，存款保险制度尚未建立；金融业综合经营试点对中国金融监管体系提出新的挑战。这些问题对应着未来金融监管改革的重点领域，也是保障金融服务于实体经济职能的关键节点。未来中国金融发展将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，金融监管改革的主基调在于此。改革的过程中，需要厘清市场化与政府管制之间的界限，进一步推动金融创新，在确保国内金融业安全的前提下，扩大金融业的对外开放广度，同时主要处理好中央与地方金融监管权力的分工与协调。

　　胡滨认为，要做好影子银行的监管，首要的事情，就是理清影子银行的特征，并对其作出准确的评价。只有如此，才能进一步发挥影子银行体系的正面效应，并便于对其采取相应的监管策略。金融稳定理事会从广义和狭义两个层面对影子银行进行定义。广义的“影子银行”是指在传统银行体系之外涉及信用中介的活动和机构；狭义的“影子银行”是指可能引起系统性风险和监管套利的非银行信用中介机构。银监会则认为，目前在监管范围的非银行金融机构并不属于影子银行的范畴。

　　《监管报告》副主编、中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地秘书长尹振涛表示，各国针对影子银行体系的监管均是从宏观和微观两个角度构建监管框架。从宏观角度看，明确法定监管机构、赋予其监管职能，并通过加强注册登记、信息披露等监管要求和数据统计分析，全面掌控影子银行体系市场动态。从微观角度看，通过实施系统化、整体化和标准化的监管操作将资产证券化、对冲基金和银行表外业务等纳入已有监管视野中，运用常规性的监管工具和技术手段，尽可能地避免市场失控。两个角度均未制止影子银行体系的正常市场行为，也并未对其采取限制性的监管措施，而主要通过监管框架的调整与理顺，在鼓励金融创新、保护金融活力以及维护金融市场秩序的基础上，明确金融监管的边界，实现风险与收益的平衡。他说，中国式影子银行不管从规模、风险还是结构上，仍处于起步阶段，其复杂程度和风险层级远没有达到发达国家的水平。通过考察欧美及国际组织的监管实践也可以看出，即便是在次贷危机的根源地美国，也没有将影子银行机构及其业务进行制止性限制。

　　上述两位作者均认为，中国式影子银行体系的监管，更应该注重从监管理念、组织框架以及制度安排等方面入手，划清监管边界，尽量通过市场化机制予以规范，使其成为我国金融体制改革的重要突破口。肖旺