完善市场化退出机制旨在确定“游戏规则”

　　党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。该如何理解政策深意？完善金融机构市场化退出机制又该遵循怎样的路径？记者就此采访了中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任杨涛。

　　记者：《决定》着重强调“完善金融机构市场化退出机制”有何深意？

　　杨涛：到目前为止，各类市场上的机制优化程度都已普遍较高，而金融市场改革在一些方面还落后于整个改革进程。虽然金融监管机制近年来不断改进，但市场化的金融准入和退出制度尚未建立起来，这在客观上阻碍了中国金融改革深化的步伐。

　　强调“完善金融机构市场化退出机制”，就意味着加快金融要素流动的市场化进程，发挥市场在金融运行中的决定性作用，已经变得更加迫切。一方面，无论是建立存款保险制度，还是打开金融机构退出通道，都会因为利率市场化改革加速推进，从而导致市场竞争更加激烈，并会压缩过于依靠利差收入的银行利润空间。通过“能进能出”，能够防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机蔓延。还有，目前各种新的信贷类金融组织纷纷出现，也需要完善相应的退出机制，防止其一旦出现竞争失败而损害存款人利益。

　　另一方面，从整体上看，存款保险和退出机制，都是现代金融安全网的重要组成部分，将有利于逐步建立市场化的风险补偿机制，这在本轮全球金融危机中已经得到验证。如果这些制度得以建立，将会促进银行业的公平竞争，提高金融业整体上的效率。对存款人来说，虽然可能短期内需要重新适应，但是从长远看，却更有利于其存款利益保障的制度化、明确化。从改革的角度来看，当前最大的问题，是各类国有企业、大企业的预算约束软化，背后的因素则是金融机构的软预算约束。建立存款保险和退出机制，虽然不能从根本上改变这种局面，但却是重要的起点，促使政府从行政性的“父爱主义”思维来管理金融业，逐渐转向用市场化规则来规范整个行业，在硬预算约束环境下促进银行走向现代化经营机制和运营模式。

　　记者：回顾过往，我国金融机构退出市场有哪些方式，存在哪些问题？

　　杨涛：对于健全的金融市场退出机制来说，可以基于不同角度而划分为多种类型，与我国的现实相对应，通常分为自动解散式退出、撤销(或关闭)式退出、购并式退出、破产式退出这四类。长期以来，我国的金融机构退出市场，往往都是行政性关闭，或者是关闭后走向行政性主导的破产，因此往往被人戏称为“计划性破产”。市场化破产机制的缺位，使金融运行的规范化、程序化、市场化都难以完全建立起来。

　　一方面，真正能够以破产形式退出的，往往都是非银行机构。例如，广东国投曾是一家拥有外汇经营权的非银行金融机构，由于经营管理混乱，出现了严重的外债支付危机，1998年10月6日，中国人民银行决定对其实行关闭清算，1999年进入破产程序，2003年2月28日正式关闭。

　　另一方面，银行往往难以真正退出。1998年6月21日，海南发展银行成为新中国首例因支付危机而被关闭的银行。然而，由于缺乏明确的破产规则，并且无法处理好对公存款等历史遗留问题，海发行一直处于“死而不灭”的状态，既不清盘也不破产。

　　对于我国金融机构退出机制，最大的问题，是缺乏市场淘汰手段，偏重于政府干预手段。究其原因，则是缺乏有效的市场退出规则。

　　长期以来，国内对银行的“无破产风险”意识根深蒂固，这不仅不符合现代金融运行原则，也使银行业的优胜劣汰机制无法真正建立起来，商业银行也难以形成有效的倒逼机制，来促进银行内部控制、风险考核机制、责任机制、风险管理能力的真正提高。建立以破产为核心的金融机构退出机制，本质上是为了全面破除“财政保底”的习惯思维，降低金融运行的系统性风险，为资本市场和银行体系改革创造条件。

　　记者：金融机构市场化退出机制路径如何建立？如何完善？

　　杨涛：首先，要从法律制度建设入手，为金融机构的退出确定“游戏规则”。要在完善现有立法的基础上，为金融破产专门立法创造条件。在《企业破产法》、《商业银行法》、《保险法》等现有法律中把涉及金融机构破产的规定予以细化，并且在此过程中结合国际经验，努力协调处理好监管当局、银行等金融机构、存款人(自然人存款人和单位存款人)、债权人、债务人之间的利益，避免在将来专门立法时可能出现规则的冲突。

　　其次，在构建金融机构退出机制过程中，金融监管当局发挥重要作用，需要构造有效的监管模式。历史上，非市场化的退出方式曾经给央行和各级财政造成了巨大负担，影响了金融稳定目标的实现。对于健全金融机构退出机制来说，市场经济国家已有了较为成熟的经验技术可以借鉴，我们目前所需要的是创新两大基础环境，即立法环境和制度环境，后者包括存款保险、投资者保护和保险保障制度。在规范了退出机制后，如果金融机构涉及系统风险，则可由央行进行再贷款救济，否则可以尝试破产和其他程序。

　　此外，以破产为核心的金融市场退出机制建设，必须与准入制度改革结合起来。虽然在现代市场经济国家，金融机构资不抵债一般就要退出市场，但中国国情决定了该机制还难以在大型金融机构身上实施。现实选择是从底层金融机构做起，如当前农信社的退出机制改革已经明确。与此同时，为完善微观金融基础，避免基层金融的效率损失，应抓住时机同时推进金融机构准入改革，给予小微金融机构和民间金融以更“阳光化”的空间。