政策性金融改革再起航

　　党的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，在走过近20年的发展历程后，我国政策性金融机构改革再次被提上日程。

　　自1994年成立开始，政策性金融机构在计划经济向市场经济转轨的过程中，承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标等多重使命。随着中国经济和金融环境发生变化，政策性金融机构的发展模式也面临着改革的压力。

　　新一轮金融改革的大门正徐徐拉开，在强调市场在资源配置中起决定性作用的大背景下，作为市场和政府的“中间角色”，在经历了过去多轮探索之后，政策性金融机构要走向何方，再次成为人们关注的焦点。

　　“看得见的手”依然重要

　　在坚持市场化改革的大方向下，政策性金融机构的身份是否会稍显“尴尬”？在接受记者采访时，国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示：“市场在资源配置中起决定性作用与推进政策性金融机构改革并不矛盾。”

　　“市场不是万能的，市场在某些领域或者某些时刻是不能发挥市场机制作用的。”张承惠说，有个说法是“看得见的手和看不见的手都要共同发挥作用”，政策性金融机构就是“看得见的手”发挥作用的一种方式。

　　回顾政策性金融的发展轨迹，从建立伊始，就被寄予应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键作用。

　　监管层也在多个公开场合表达了政策性金融在服务实体经济中的独特作用。“发挥好政府的作用，政策性金融是个重要抓手。”银监会副主席阎庆民11月25日在金麒麟论坛上表示，而政策性金融债成本低、期限长，政策性金融发挥作用具有很大优势。

　　“当商业性金融在社会资金配置中起到决定性作用时，政策性金融只是配角。但是，在一些特定领域，政策性金融却发挥着决定性的主角作用。”国家行政学院经济学部副主任董小君称。

　　“在一些国民经济的弱势部门，即市场不愿意配置资源或者不能配置资源的领域，还有一些完全非盈利性的事业以及前导性的产业，政府仍需要通过这些特殊的金融机构来支持。”张承惠表示。实际上，如中小企业、住房等方面从未建立起有效的政策性金融支持体系，农业领域也相对缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。“要发挥好政策性金融弥补市场失灵的功能。”阎庆民上个月在出席另外一个公开活动时再次强调。

　　完善政策性金融功能

　　“之所以提出要改革，就是因为政策性金融机构存在一定的问题。”张承惠表示。事实上，在发展即将步入20年的时间点上，由于政策性金融定位不明确，随着政策性金融机构资产规模的迅速做大，无论从更好地发挥政策性金融功能，抑或是风险防范角度考量，继续推进政策性金融改革都已刻不容缓。

　　更为重要的是，在目前我国经济的增长速度换挡期以及结构调整阵痛期，发挥政策性金融的逆经济周期调控功能的重要性再次凸显。“市场机制基本都是顺周期调控的，在逆周期调控时，政策性金融能发挥积极作用。”张承惠表示。因此，通过发挥政策性金融的独特优势，有效弥补市场机制不足，支持熨平经济周期波动，具有很重要的现实意义。

　　日前，阎庆民强调深化金融改革要“五个继续推动”，“继续推动完善政策性金融功能”也是其中之一。在董小君看来，未来政策性金融改革有两大方向，即回归政策性金融本质和完善政策性金融服务体系。“未来的政策性金融机构改革，一是要有利于体现中央意图，促进解决地方政府想解决而解决不了的问题；二是要有利于发挥政策性金融优势，解决商业银行不愿办、办不了、办不好的问题。”董小君认为。

　　监管层也表示，要“加大对政府该干、商业性金融不愿干的基础性、长期性、公共性领域的支持力度”，比如“积极支持铁路、公路、农田水利等重要基础设施建设；先导进入新技术开发、新产业培育、产业基础设施建设等领域，加快培育投资风险较大、商业性金融参与度较低的基础领域；研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为保障和改善民生提供资金支持”。

　　“政策性金融机构无论怎么市场化改革，都不能脱离政策性意图。”董小君表示。

　　张承惠认为，除了发挥政策性金融的功能，改革的目标还在于“建成现代政策性金融机构”，而这个“现代”，体现出来就是“职能清晰、有明确的政策任务，同时有健全的内部治理和外部激励、约束框架以及较好的风控能力。”也就是说，改革的目标是要不断强化其政策性金融功能，但运作方式应该是规范的市场化、商业化方式，而相关配套改革也亟须同步推进。

　　主动协调合作

　　按照当初设立政策性金融机构的构想，政策性金融和商业性金融应该是互补关系。不过现实却是，“越位”和“缺位”的并存，政策性业务的边界模糊。如何提高政策性金融与商业性等金融业态搭配的协调性，形成提高服务实体经济的有效合力，实际上也正是改革所期许能达到的目标之一。

　　阎庆民11月20日在《财经》年会上表示，提高金融配套实体经济的有效性，一定要提高政策性金融、商业性金融和新金融三种金融业态搭配的协调性。

　　“协调的主动性应该在政策性金融机构这一方。”张承惠强调，协调第一点要从政府来做，政府要对政策性金融机构实施有效的监控和绩效激励的机制，引导政策性金融机构向着政府所需要的方向去发展。“如果政府认为它过度介入商业领域，可以进行纠偏。”张承惠表示。

　　换句话说，在政策性金融和商业性金融业务的划分上，既然尚无可供量化的标准，那么在实际执行中，就需要作出相应的机制安排。业内专家认为，政策性金融与商业性金融的关系本质上反映的是对于金融资源的政府调控和市场调控两者之间关系。应该理顺关系，协调合作发展，首先应完善和发展政策性金融机构主导的活动，避免片面追求其市场化、商业化的极端倾向。

　　除此之外，张承惠建议，政策性金融机构和商业性金融机构可以在业务上开展一定的合作。“政策性金融没有商业银行那样大量的网点，政策性金融机构可以委托商业银行做一些业务。另外政策性金融机构也可以把一部分资金批发给一些中小型的金融机构或者类金融机构，比如一些小贷公司。从而使得资金能够更有效地按照政策的导向流动。同时，政策性金融机构和商业性金融机构还可以在产品设计、交易方面开展一些合作，使政策性金融体系和商业性金融体系能有一个有机的结合。”张承惠说。