政策性银行功能不可替代 转型方向需探讨

　　作为我国金融市场体系的一个重要组成部分，政策性银行的定位与改革一直备受关注。

　　对于现有的三家政策性银行来说，经过近20年的发展，成绩有目共睹。但是在新的形势下，如何按照十八届三中全会提出的“推进政策性金融机构改革”的要求，立足于更好地发挥政策性银行的作用，进一步深化改革，将成为不得不面对的新命题。

　　功能作用不可替代

　　1994年，适应国务院“实行政策性业务与商业性业务分离”的改革要求，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行应运而生。

　　经过近20年的发展，作为我国金融体系的重要组成部分，三家政策性银行在服务国家战略、支持国家基础设施、支柱产业以及国家重点项目建设、“三农”和小微企业发展，改善民生，支持企业“走出去”，促进经济转型和经济社会发展过程中发挥了积极作用，成为我国国民经济发展中不可替代的重要的金融力量。

　　以国家开发银行为例，作为我国中长期投融资的主力银行，该行不断加大对国家战略性、全局性重大项目的支持力度，优先保障了铁路、公路、能源、城市基础设施等“十二五”规划的重点在建续建项目资金需求。特别是近年来，贯彻国家宏观经济政策，将推动产业结构升级和改善民生结合起来，积极支持了“三农”、小微企业、中低收入家庭住房、医疗卫生以及环境保护等领域的发展。截至目前，国开行中小微企业贷款余额达2万亿元，累计支持180多万户中小微企业、个体工商户和农户，创造就业岗位487万个；累计发放保障性的安居工程贷款6612亿元，惠及了718万户、2252万中低收入群众。

　　在服务国家战略的同时，政策性银行自身不断发展壮大。截至今年6月末，国开行总资产7.8万亿元，资产规模位列第六大中资银行。与2007年改革初期的3万亿元的总资产相比，短短五年，国开行总资产增长近5万亿元。

　　中国农业发展银行经过多年的发展，贷款规模从过去的几千亿元，到目前超过2万亿元，支农功能越来越强，目前已形成了以支持国家粮棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局，初步建立现代银行框架，经营业绩实现了重大跨越，有效发挥了在农村金融中的骨干和支柱作用。

　　中国进出口银行在稳定外贸增长和促进经济平稳较快发展方面也取得了良好的成绩。

　　发展中仍存在问题

　　伴随着政策性银行的发展，一些带有共性的问题和制约因素也不断凸显。尽管在如何更好地发挥政策性银行的作用、办好政策性银行这个问题上，三家政策性银行在自身的改革和转型方面都进行了许多探索和尝试，但“商业性业务也做，政策性业务也做”，还是人们用来概括政策性银行发展状况时最常用的一句话。

　　业内专家表示，政策性银行目前饱受争议的问题之一，就是每一家政策性银行都以国家利益、国家战略需要等为业务价值，但又开展了大量商业性业务。政策性银行与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清，政策性银行没有预算软约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行则必须接受市场约束，诱发政策性银行与商业银行的不公平竞争。

　　国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示：“政策性金融机构的公司治理还是不清晰的。”从三家政策性银行来看，在1994年成立的时候就没有法律定位，到目前为止仍然没有，基本上就靠一个章程，而这个章程已经近20年没有修改，完全跟不上形势发展的需要。这样的公司治理明显存在问题。

　　除此之外，目前政策性银行的风控机制也不够健全。“政府设立三家政策性银行之后，外部监督框架并没有建立起来，机构设立起来了，钱出了，好像政府的责任就到此为止了。”张承惠表示，既然是政策性金融机构，在经营方针、经营战略上，应该很大程度上由政府决定。但目前的实际情况是，几家政策性银行在一个大的框架之内，自我决定一些业务范围、业务方向。

　　这一系列的原因造成政策性银行和商业银行一样，都有一种内在的做大机制，注重规模，并且规模扩张非常快，因而和商业性金融机构存在的业务重叠也越来越多，竞争问题逐渐凸显。由此，推进政策性银行机构改革势在必然。

　　转型方向需探讨

　　围绕政策性金融机构的改革，关于其性质定位、业务范围、发展前景、资本金来源、金融债定位等问题存有诸多疑问。这些问题的答案，或许只有待改革的具体方案确定后才能完全明确。

　　不过，银监会在日前召开的2013年度银行高管与监管部门沟通会上的表态给我们提供了一些政策性银行改革的方向。

　　会议指出，政策性银行应提高经营透明度，完善公司治理，进一步划清政策性业务与商业业务边界，研究政策性银行资本补充渠道，切实提高可持续发展能力。发挥政策性金融有效弥补市场机制不足，支持熨平经济周期波动的功能，提高金融配套支持实体经济的有效性。

　　国家行政学院教授董小君在接受记者采访时表示，2007年我国政策性银行改革启动后，政策性业务呈不断萎缩趋势。在准公共品建设融资中，由于政策性金融的退出，大量政策性业务要么由地方财政承担，要么由商业性金融负担。由地方财政承担，不可避免产生土地财政问题，加大了地方债务风险；由商业性金融承担，既增加了城市建设融资成本，也增加了商业银行风险。

　　“尤其是当某一特定领域如低收入人群住房融资需求，缺失政策性金融服务时，还会出现资金供给断层。”董小君介绍，这会严重影响社会和谐和社会公平，因而政策性银行的回归相对于商业化业务而言更有必要。

　　中国投资有限责任公司副总经理谢平今年9月份在一次会议上也强调：“政策性银行的业务领域不是一成不变的，应该随着国家不同时期经济结构的调整来决定业务进入、退出的问题，当商业性金融进入了新的深度和广度，可以支持某个行业的发展时，政策性金融就要退出，这样才能起到带动产业发展的功能。”