紧缩盘活双管齐下 化解地方债风险

　　让债务暴晒在阳光下，是解决债务问题的第一步。历史上规模最大、第一次覆盖中央到乡镇五级政府的债务审计做到了这一点。

　　目前地方债务呈现以下几个特点：一是债务增长快，三项债务合计比2010年增长了67.3%，年均增长19.7%，远高于经济和财政收入增速；二是期限错配问题严重，2013年7月到2016年到期债务的占73.4%，而资金主要投向基础设施和公益性等长期项目；三是越到基层政府债务增长越快，2010年以来省级、市级、县级债务年均分别增长14.4%、17.4%和26.6%；四是负有担保责任和一定救助责任债务增长较快。2010年末这两项债务为4万亿元，而2013年6月末就达到了6.95万亿元，两年半期间累计增长了73.8%，高出政府负有偿还责任的债务6.5个百分点；五是债务来源中银行贷款占比下降而信托类等其他来源快速上升。地方政府性债务中银行贷款占56.5%，比2010年末下降22.5个百分点，而债券发行和信托等其他融资方式占比分别为10.3%和33.2%，分别比2010年末提高3.2个百分点和19.3个百分点。

　　更深层次的问题隐藏在数据背后。一方面，债务结构和变化反映出整个社会都在“套政府的利”，道德风险泛滥程度超乎想象。自2010年收紧银行对地方政府信贷后，银信、银保、银证合作等逃避政策监管的方式以更高成本、更隐性的形式为政府融资，除此之外还出现了BT、垫资施工、融资租赁和企业职工集资借款等方式，这种操作方式不仅不考虑成本与收益的匹配(融资平台项目回报率仅为3%，而融资成本在6%-7%)，而且持续透支政府信用，下级政府透支上级政府的信用，投资者透支整个政府系统的信用，因为大家都相信，违约了政府不会不管。所以，政府负有担保或救助责任的债务增长非常快背后隐藏着地方政府逃避监管、粉饰资产负债表的动机，它低估了实际债务规模。

　　另一方面，前述数字无法体现流动性风险，而这是2014年政府债务面临的最大风险。目前，各界对于地方政府债务风险的评价是总体可控，依据就是政府掌握大量的国有资产，不管是乐观或保守估计，国有资产净值都足以覆盖政府债务。但是，国有净资产的静态估值与爆发风险时可变现净值是两回事，国际上多少资产和经营良好的企业(长期资本管理公司、雷曼等)都是倒在流动性风险上！况且，国有资产经营质量能不能支持业界估算的变现价值还是一回事。数据显示，近年来国有经济经营效率和净利润增幅不断地下降，很多靠着政府补贴、银行贷款和垄断来维持经营。在过去宽松货币下地方债流动性风险被掩盖，未来流动性偏紧和利率水平走高是大趋势，而2009年表内加杠杆和2011-2012年表外加杠杆将在2014年叠加为债务集中到期，流动性风险将是2014年地方债务面临的主要问题。

　　审计署披露，截至2012年底全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%，但这一数据不包括债务展期，按照国际标准展期被视同于违约。有报道称，2012年底到期的中国地方政府贷款约有人民币4万亿，其中至少3万亿的债务获得银行展期。从银监会2012年3月的表态看，事实上默认了违约风险的严重性和大规模展期的必要。同时，这一数据也没有将借新还旧涵盖。此次，审计署披露的部分地方政府(2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇)负有偿还责任的债务在2012年的借新还旧率超过20%，事实上也应当被计入到违约中，而下级政府违约也将恶化上级政府的债务风险。此外，BT、垫资施工和企业职工集资借款形成的隐性违约也没有纳入前述审计署的债务逾期统计。总之，地方政府债务事实上已经进入违约风险爆发期，只不过显性的爆发只体现在局部，并在地方政府的掩盖下被巧妙处理，而隐性的、更大规模的爆发以其他形式掩盖起来。

　　目前，官方提出的措施主要偏向于紧缩债务，如政府性债务预算管理和规模控制，将负债作为评价官员重要依据，加强资金供给方监管等。但是，单纯的债务紧缩一方面受到债务太大不能倒的倒逼约束，受基建工程可能出现“半拉子”以及债务违约连锁反应的约束。更为关键的是，要借助债务清查后形成的明细账，实现彻底的新老划断，堵塞住后续无效债务增量产生。接下来，大幅度缩减政府涉入经营性领域范围，将现有政府经营性领域全面向市场开放，以激活市场效率来为存量债务盘活提供现金流，通过提升资产运营效率来实现对存量债务的活化。然后，创新公共服务设施投融资和经营方式，即使是非经营性的公共服务设施也可以在融资、投资和经营上全面引入完全市场化的机制，这也就是中央经济工作会议提出的“短期应对和长期制度建设结合起来”的债务解决模式。 (作者单位：深圳市房地产研究中心)