魏加宁：只有允许地方发债才能强化市场约束

　　魏加宁

　　一、为什么允许地方政府自主发债

　　从经济学角度来讲，为推进城市化，大量的基础设施建设要由地方政府来实施。然而，基础设施建设的一大特点就是，它往往是用上代人或上几代人积累下来的资金进行建设，且建设周期比较长，建成以后享用它的往往是下代人或下几代人，因此就有一个代际之间的不公平问题。为了克服这种代际之间的不公平，最好的方式就是允许地方政府自主发债，筹资建设基础设施。

　　二、不允许地方政府自主发债只能适得其反

　　由于地方政府进行基础设施建设有着巨大的资金需求(既有合理的，也有不合理的)，但是《中华人民共和国预算法》长期以来禁止地方政府自主发债，于是地方政府就只好通过各种所谓的“金融创新”的形式，想方设法地筹集资金，结果导致信用链条越拉越长，每个环节层层加码，筹资成本不断攀升，地方政府债务隐性化，金融风险与财政风险交叉传染，系统性风险越来越大。

　　多年来的实践早已证明，只堵不疏的办法不仅堵不住，而且风险会变大。君不见，现有地方政府债务中的绝大部分都是在《中华人民共和国预算法》不允许地方举债的条件下形成的，真正属于合规发行的地方债券只占极小比例，而隐形债务的风险则无法得到有效控制。

　　三、允许地方政府自主发债就会出现失控局面的忧虑只不过是一厢情愿

　　一些人担心，在不允许地方政府自主发债的情况下，地方债务规模已经很大，如果再允许地方政府自主发债，债务规模岂不失控。

　　持有这种疑虑的人，其潜意识里还是计划经济思想在作祟，以为只要地方政府自主发债，即使地方政府什么都不做也会有人来买。这里实际上潜伏着一个假设———即所有投资者都是“傻子”，只要你卖，他就一定买。然而事实上，在市场经济条件下，投资者主要由理性人组成，绝大多数人在绝大多数时候，都还是能够保持理性的。如果地方政府连举债多少、干什么用以及如何管理、如何偿还等问题都不说清楚就去发债，那是不会有人买的。

　　四、允许地方政府自主发债究竟有什么好处

　　如果允许地方政府自主发债，至少有以下好处：

　　一是有助于将地方政府债务“由暗翻明”，增强透明度，使隐性债务显性化，从而有利于中央政府对地方政府债务进行风险控制。

　　二是有助于为地方政府打开正规的融资渠道，只有“开前门”，才有可能“堵后门”。

　　三是有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督，从而有利于建立起地方政府举债的自我约束机制。

　　四是有助于商业银行增强资产的流动性和选择性，从而提高商业银行的风险控制能力。

　　五是有助于加强中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督，强化市场对地方政府债务的筛选机制和约束作用。

　　六是有助于采用新的更加规范的方式进一步吸引外资，支持国内的基础设施建设。

　　七是有助于运用危机导向的倒逼机制和利益导向的引导机制，推动整个财税体制改革，使地方政府自主发债成为财税改革的有效突破口。

　　五、允许地方政府发债需要哪些配套措施

　　第一，中央政府一方面要制定统一的政府债务发行管理办法、政府债务管理指标体系和债务预警体系以及财政重建(破产)制度等；另一方面要完善债券市场监管机制，监督和强化信息披露。

　　第二，中央银行要加强独立性，强化对货币供给的有效控制，以防止政府债券市场出现“货币幻觉”。

　　第三，地方政府要建立起自我约束机制，即一级政府要拥有完整的事权、财权、财产权和举债权，要编制本级政府的资产负债表，建立严格的政府债务发行、运用、管理、偿还制度，防范地方政府可能出现的道德风险。

　　第四，地方人大要对地方政府发债进行严格审核和问责，要进行投票表决；同时，地方财政局长也应由地方人大选举产生，而非地方首长任命。必要时还应进行市民投票。

　　第五，信用评级等中介机构应当充分发挥监督约束作用，强化债券市场的信息披露。

　　第六，竞争性的金融机构应当加快去国有化改革，进一步完善治理结构，防范政府与国企之间的关联交易，以增强投资者的理性行为，减少“傻子行为”。

　　六、对地方政府的约束机制必然是“用进废退”

　　有人担心，目前地方政府存在预算软约束现象，如果让地方政府发债，如何防范地方政府债务风险问题？也有人期待上述配套改革完成以后再允许地方政府发债。

　　但是，如前所述，目前地方政府隐形债务之所以规模庞大，一个重要原因就在于《中华人民共和国预算法》不允许地方政府发债，但不让地方政府发债，上述那些有关地方政府债务的各种约束机制又如何发挥作用？这就好比不让汽车上路，那么交通规则和交通警察又如何发挥作用？

　　因此，只有允许地方政府公开自主发债，那么地方人大、中介机构以及广大投资者等监督约束机制的作用才能够逐步发挥出来。这正是生物进化理论中的所谓“用进废退”。

　　因此，我们当前面临三种选择，一是原地踏步，等待条件成熟；二是回过头去，重蹈覆辙；三是大胆向前迈进，通过改革创新，建立健全机制。究竟何去何从，必须早日决断。

　　七、几种“替代方案”比较也有人说，其他融资方案不行吗？

　　为什么非要让地方政府自主发债呢？

　　具体分析一下，其他替代方案都有一些缺点。

　　首先，土地财政的危害主要是，一方面农民卖地时得不到应有的回报，严重抑制了农民的消费；另一方面，由于土地财政推高地价进而推高房价，导致城市居民把大量积蓄用于购房，从而也抑制了城市居民的消费；消费上不去，发展方式就永远转变不了。

　　其次，商业银行向地方政府平台贷款存在的主要风险，一是期限错配风险，要么是商业银行短存长贷，要么是地方政府平台短接长投；二是商业银行给地方政府平台的贷款缺乏流动性，风险不易控制，如果让地方政府自主发债，商业银行购买这些债券时就有很大的选择性和灵活性，一旦发现风险上升就可以抛售这些债券，从而有利于商业银行进行风险控制。

　　再次，国开行应当回归政策性银行职能，专门给地方政府项目提供贷款；但即使如此，也不会与地方政府发债行为产生冲突。因为，让地方政府发债最可能出现的问题是所谓的“马太效应”，即越是富裕的地方越容易发债，越是贫困的地方越不容易发债。而政策性开发银行正好可以弥补“市场失灵”，给贫困地方提供更多的贷款支持，从而缩小地区差距。

　　最后，现行的城投债方式存在四大问题，一是与国外做法相反，在发达国家，通常是由地方政府发行债券进行低成本融资，然后转贷给企业使用，以降低企业的融资成本，扶持企业尤其是中小企业；而我国的城投债则是由企业进行高成本融资，然后去干政府的活儿，完全是本末倒置。二是违背举债“一支笔原则”，在我国，地方政府债务管理是由财政部负责，而城投债则由国家发改委审批，很容易造成债务失控。三是所有城投债均由国家发改委审批，很容易产生投资者和举债人双方的道德风险。四是城投债方式依然属于通过审批和额度控制来实现的直接调控方式，而如果让地方政府自主发债，中央银行通过控制货币供给来调控债券市场利率，则可以实现宏观调控的间接化，有助于让市场发挥决定性作用。

　　八、允许地方政府自主发债已势在必行

　　一方面，今年以来，经济下行压力加大，地方政府无论是推进城市化还是进行保障房建设，都苦于缺乏正规的融资渠道，于是各种“伪金融创新”屡禁不止。如果能够早日允许地方政府自主发债，无论是对地方政府来说，还是对广大投资者来说，都无异于“久旱逢甘霖”，从而有助于增强金融市场的正能量，增加经济的上行动力，稳定经济走势。

　　另一方面，今年是新一轮改革的关键之年，而今年改革重要看点有两个，一个是存款保险制度，一个是地方政府发债。如果在今年之内，连这样两项理论研究已久、共识程度较高、高层领导力推、可操作性较强的改革举措都无法按时推出的话，那么，新的一轮改革浪潮很可能因此受阻。此事事关重大，时不我待。

　　(作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员，中国金融四十人论坛成员，《地方政府债务风险化解》课题组负责人，本报专家委员会委员)