存款保险的制度选择

　　存款保险制度是全球大多数国家广泛使用的、保护存款人利益、维护金融体系稳定的制度安排。存款保险制度与中央银行最后贷款人、微观审慎监管一起，构成金融安全网的三大支柱。目前，全球已有112个国家和地区建立了存款保险制度。实践表明，有效的存款保险制度有利于强化市场约束，减轻政府负担，及时防范和处置金融风险，维护金融体系稳定。

　　国际经验表明，在银行业经营良好阶段而不是危机期间建立存款保险制度，可以最大限度确保制度平稳出台。当前我国宏观经济形势稳定，银行业机构的各项指标总体上健康，农村信用社等中小型金融机构经过改革和政策支持，财务状况大幅改善。这些都是建立存款保险制度的有利条件。高层也已表示，存款保险制度将尽快推出。

　　存款保险制度作为一种金融保障制度，是指存款类金融机构缴纳保费形成存款保险基金，当金融机构发生破产倒闭等风险时，由存款保险基金及时向存款人偿付被保险存款，并采取必要的早期纠正和风险处置措施，保护存款人利益，维护存款保险基金安全和金融稳定的制度安排。

　　如果没有存款保险制度，一旦个别银行破产倒闭，受到最大损害的将是存款人。建立这一制度，可以提高公众信心，保护存款人特别是绝大多数中小存款人的利益，维护其资金安全。

　　因此，加强和改进对存款的保护，是建立存款保险制度的出发点和立足点，也是这一制度发挥作用的基础。存款保险做的是“加法”，通过一系列制度安排为存款提供多重保障。存款保险的制度有效性，则在于具体细节的设定，针对中国的情况，对于当前所存在的一些争论，笔者认为：

　　实行限额赔付，设立较高的存款保险额

　　从国际经验看，为达到防止挤兑、稳定金融体系的目的，各国对各类存款往往采取“广覆盖”原则，同时，设定较高的存款保险限额，使大多数存款人的全部存款受到明确的法律保障。实行限额赔付是国际上的通行做法。设定存款保险限额最主要的目的，就是当银行经营失败时，在确保绝大多数存款人得到完全保护的前提下，在金融机构股东和管理者出局后，让大额存款人也承担一定风险，大额存款人也就有了动力监督银行的经营行为。

　　关于赔付限额，目前无论在实践上还是理论上，都没有通用的标准，具体应视各国实际情况而定。具体赔付限额的确定，需要在防范道德风险与维护社会稳定之间进行权衡与决策。

　　保险限额设定得过高或过低都会带来不利影响，比如限额过高会降低大额存款人的风险防范意识，诱使被保险机构发生道德风险；限额过低则会削弱其保护存款人的作用。从国际实践看，普遍经验是使绝大部分存款人，例如90%或95%以上得到全额保护。

　　考虑到中国居民储蓄倾向较高，社会保障体系尚不完善，居民储蓄很大程度上承担着教育、医疗、养老等社会保障功能，赔付限额过低，无法充分、有效保护广大存款人的切身利益，不利于确保社会稳定。与此同时，中国建立存款保险制度是从隐性担保起步，在目前一事一议的处置政策和具体操作中，一些处置案例最终实际赔付额比较高。如设计过低的存款保险赔付限额，公众不容易很快理解和接受。因此，中国的赔付限额在初始应设定较高额度，比如50万元左右。国际存款保险协会指出，无论资金覆盖率高与低，只要客户覆盖率达到90%以上，就能保障存款保险制度有效运行，保障银行业的稳定。我国如果设定50万元的存款保险限额，相当于人均GDP的13倍(国际上一般是3－5倍，美国是5.3倍)，大大高于国际平均水平，可以对存款人给予充分保护，能够保障存款保险制度平稳推出和运行。

　　实行限额保险，并非“50万元以上没有安全保障了”。银行即使破产，也只是破股东的产，而不是破存款人的产。存款保险制度大大增强了中小银行信用，老百姓到中小银行存款就更放心了，而存款大户很多都是派生存款，稳定性较强，因此，存款保险制度有利于改善中小银行的流动性状况。

　　问题银行灵活处置

　　经济金融稳定的情况下，银行倒闭的数量相对有限。以美国为例，20世纪20年代，美国大约有2.5万家银行，每年平均倒闭500家左右的银行，大约为银行总数的2%。在建立存款保险制度的最初十年里，每年倒闭的银行降至50家左右，其后从1945-1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。只有在爆发严重金融危机的情况下，才会出现大规模的银行倒闭潮，在上世纪30年代的“大萧条”期间，美国大量银行倒闭，1929-1933年倒闭的银行数猛增至9755家，超过了银行总数的三分之一。本轮国际金融危机以来，美国倒闭了近500家银行，得益于美国联邦存款保险公司(FDIC)较完善的早期纠正和风险处置职能，美国较好地处置了这些倒闭银行的风险，基本没有发生挤兑，有效稳定了公众信心，维护了金融体系稳定。

　　国际上现行的存款保险制度大致可以分为三种模式。一是“付款箱”，主要负责银行倒闭后赔付存款人，如澳大利亚；二是“损失最小化”，除了赔付存款人外，还拥有风险监测和处置功能，如日本、加拿大、法国和俄罗斯等；三是“风险最小化”，除了赔付存款人外，还具有较强的早期纠正和补充监管功能，典型的如美国、韩国和中国台湾地区。

　　不同模式在处理危机上存在较大差异，本次金融危机表明，“付款箱”模式只能事后对存款人进行被动赔付，缺乏对问题银行进行早期风险干预和及时处置的能力，应对危机和维护公众信心的能力明显不足。危机后，越来越多的国家向“损失最小化”和“风险最小化”模式改革。

　　“损失最小化”和“风险最小化”两种模式，在处理银行破产的实际操作和赔付中，大多采取过桥银行、收购与承接等方式，将问题银行的存款转移到一家健康银行，实际上使存款人得到100%的保障。

　　存款保险可以实现及时赔付。在处理过程中，通常是周五关闭，周一就完成存款转移或赔付，无需漫长的等待期，大大减少了存款人的时间成本。相对于我国现行“一事一议”、“救火式”的风险处置和个人债权收购政策，“损失最小化”和“风险最小化”模式政策明确、赔付及时，注重事前防范和快速、有序的市场化处置，在及时防范和化解金融风险的同时，充分保护了存款人的利益。

　　中国在存款保险制度的设计上可充分汲取国际经验教训，除了保费征收、存款赔付等基本职能外，还应具备必要的信息收集与检查、早期纠正及风险处置等职能。这样既可以在金融机构倒闭时保护存款人利益，还可及时发现和迅速处置经营不善的存款机构，将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低，做到风险“早发现、早处置”，从根本上防止金融体系风险的累积。总体而言，中国当前经济处于较快增长阶段，金融机构破产可能性较小，即使单一金融机构出现较大风险，也可以通过转让、合并等方式有效化解。

　　功能创新和拓展

　　在面临金融危机或银行业危机期间，很多国家从维护金融稳定的角度，突破了存款保险传统的保障或支付职能，通过创新和拓展存款保险功能，扩展到金融救助、维护整个金融体系稳定等，并发展成为金融安全网的核心成员。

　　一是更加注重维护金融稳定，危机后大幅上调赔付限额，有效防范了大规模银行挤兑。此次国际金融危机期间，美国一次性将保险限额从10万美元提高至25万美元，英国从3.5万英镑上调至8.5万英镑，欧盟要求成员国从2万欧元提升至10万欧元。

　　二是通过实施早期纠正和有效处置措施，及时防范和化解金融风险。从各国实践情况看，设计良好的存款保险制度，具备内在动力和有效手段维护存款保险基金安全，主动加强对问题银行及其风险的识别和预警，通过实施差别费率，及时采取强有力的早期纠正措施，强化对金融机构的约束，从根本上防范金融体系风险的累积。当银行经营失败时，遵循“成本最小化”原则，采取多样化的风险处置方式快速及时地处置金融风险，维护金融稳定。此次危机也再次验证了存款保险制度在及时防范和处置风险中的重要左右。为此，国际金融组织和主要经济体在新一轮金融监管准则修订和金融改革立法中，纷纷把存款保险制度纳入金融风险防范和处置体系，并大幅强化存款保险在早期纠正和风险处置等方面的职责。

　　三是通过快速有序的市场化处置，逐步成为应对危机和处置风险的重要平台。国际金融危机再次表明，存款保险与处置机制结合起来，可以大大减少监管失效的成本，有利于提升公众信心、增强危机应对能力。此次危机中美国共倒闭了近500家银行，FDIC灵活运用收购与承接、过桥银行、直接赔付、经营中救助等处置方式，及时化解了不同规模银行的风险，最大程度减少了处置成本，有效维护了美国金融体系的稳定。鉴此，很多国家都大幅强化了存款保险主导银行风险处置的职能，不断丰富市场化处置工具。美国也大幅扩展了FDIC的职责范围，将其风险处置职能延伸至非存款类系统重要性金融机构领域，与美联储一道构成防范和化解风险的防线。金融稳定理事会在总结此次危机的经验时认为，存款保险不仅仅是银行倒闭的处置平台，也是维护金融稳定的一项基础性制度安排，并在危机后将《有效存款保险制度核心原则》列入国际金融核心标准。

　　(作者宗良中国银行国际金融研究所副所长，王志峰为该所研究员)