专家:养老金并轨是公务员工资改革必要条件(10)

　　改革推进没有公众想象的那么快

　　从我在本领域30年教学科研的经历和经验来判断，新一轮户籍制度改革推进没有公众想象中的那么快。一方面，改革决策者不希望改革因急就章而走样；另一方面，在防止“拉美现象”方面，中国地方党政领导和主管部门负责人的防范意识与能力，天然地高于多数学者，也大大高于中央政府，基本不会有什么地方走得比中央文件要求的还快，而只会对中央要求的“三个一亿人”打些折扣。

　　已经出台的一些地方的户籍制度改革方案，不少是国务院方案的翻版，有的甚至连具体行文都比较相似，从这一点就可以看出，此次户籍改革中地方政府执行时必然会有踌躇。这中间，当然有自掏腰包因而未必那么心甘情愿的问题，但更多的是具体实施者天然具有且必不可少的谨慎。毕竟，新一轮户籍改革肯定不是用户口换土地出卖因而能很快出政绩的好事，因此，地方政府贪功冒进的概率几乎不存在。因为，按现行财政体制，要实现“三个一亿人”战略目标，拿真金白银的主要是地方政府，哪个地方政府会痛快出手？

　　正因为如此，与前几年的担心相反，我现在担心的是：“三个一亿人”的目标容易在统计数据上实现，却很难成为真正的现实。

　　把“一亿已转移进城人口市民化，一亿城镇人口居住环境优化，一亿人口在中西部地区实现城镇化”这“三个一亿人”捆绑销售，是这一届中央政府高明之处。之前的户籍制度改革，就户籍说户籍、就人口说人口、就进城说进城，什么时候说过钱、地、公共服务均等化、市民化？

　　从前的城镇化，农村的劳动力带着土地资源、购买力等等进城，而城镇的住房、教育文化、公共卫生、社会保障等等并不惠及进城的人，只要用各种奇招怪招强迫农民进城上楼，把农地变成开发建设用地，就能赚到大把钞票，既然如此，地方政府谁不趋之若鹜？

　　现在不同了，卖地挣钱的前提是得解决相应数量人口的体面生存、公平发展等诸多问题，至少要解决居住环境、公共服务均等化等紧迫的难题。如此一来，任何有头脑、对自己政治生命负责的地方领导人，就得反复考虑、仔细掂量了，因而很可能宁愿不挣卖地、强行城市化等有数的钱，也不去惹修房、城建尤其是公共服务均等化等可能用钱无定数的麻烦了。

　　毕竟是花钱的事，账该怎么算？

　　某研究机构测算出农民转市民的成本，其结论是一个农民要实现市民化，需要8万元甚至更多的投入，进而推导出到2020年前让一亿农业转移人口市民化，需要80000亿的资金投入。地方领导和管理者被这笔庞大的资金吓倒了，第一反应是“钱从哪里来”？

　　如果真是这样，现有的财税体制使得地方政府、尤其是中西部地区的地方政府，确实很难拿出这笔钱。

　　一方面，此次户籍改革应该算的，首先是社会账、政治账，而不是经济账、财政账：实现“三个一亿人”目标，全面解决长期积淀下来的涉及四分之一国民合法生存、公平发展本不该存在的诸多难题，是全面建成和谐社会、小康社会的前提、基础与保障，而不只是为了这些城镇增加人力、扩大内需等等经济目标。

　　另一方面，算经济账既是必要的，也是可能的，但只算静态的账就有些书生气了。户籍改革的经济学变量既多又大，投入、产出、时间区间、人口基数等等均存在巨大的变化。

　　有趣的是，同一研究机构10年前研究中国城市化与经济发展的关系时，得出“人口城市化率增加1%，国民总产值相应增长3%”的结论，于是“城市化是未来中国第一位的支柱产业”的结论横空出世，“只要城市化率年均增长百分之一，GDP‘保七争八’轻而易举，中国经济发展自然就长期可持续”的乐观情绪，直接催生了后来的“城市化大跃进”。

　　我们当年的质疑与反驳，声音很单薄但依据很充分：政府当然可以把汽车、住房甚至城市化作为支柱产业，但勉强脱贫正在争取温饱的城乡居民，有余钱剩米来购买这些产品、支持这些产业吗？答案是否定的，因为居民无钱购买。例如，四十多年的低工资收入格局使一家三代“挤挤一堂”的现象比比皆是，这时候的住房建设，怎么能成为产业甚至支柱产业呢？

　　十多年里，同一机构的同样研究，却得出“城市化大大利好”和“市民化包袱沉重”这似乎完全相反的两种结论。兼采同一机构这两个研究成果，中国就只能“加速城市化，但放慢市民化”，果真如此，不是更加赤裸裸地掠夺农村、剥削农民吗？从前的“效益优先，兼顾公平”发展模式，造成了两三亿农民离乡背井进入城镇，数亿人口在巨大生存压力和诸多制度歧视的夹缝中，可怜巴巴地求生存，饱受歧视地谋发展，日盼夜想地追幸福，这是普遍的社会现实。研究城镇化、户籍改革的人必然要触及、无法回避，但一些人却视而不见。

　　在“城镇化大大利好而市民化包袱沉重”理论的支撑下，前十几年里，以户籍改革名义鼓动起来的造城运动、以住房制度改革名义鼓动起来的造房运动，席卷全国。仅仅10年，土地、住房价格交替上涨、轮番翻番，各级政府钵满盆满，工薪阶层望房兴叹，漂流一族“逃离北上广”，房地产、城市化不仅没有成为支柱产业，反而成为可能随时引发经济风暴、社会骚动的定时炸弹。要不是中央政府重新祭出“凭户口”购房这一行政调控利器，时至今日，政府雷厉风行的房价调控，恐怕仍然是“空调”。

　　贪大求快的造城运动几乎掏空了城镇居民一生积蓄，而十多年基本不增收的中国农民，本来积蓄就不多还被“家电下乡”之类经济刺激举措悉数掏走，政府即使想通过让人进城的方式加速户籍改革，但，房价高企，农民还有钱买吗？

　　中央政府看到了问题严重而且长期积累因而极易爆发，因此推行以工补农、以城带乡的新型城镇化发展模式，进一步发起了推动新型城镇化健康发展的户籍制度改革新潮，因此，此次户籍改革的，目的不在于刺激经济而在于安定人心，是社会政策、政治谋略而非经济考虑；即便是延续人口红利，那也只是户籍改革落在实处、带给人民实惠之后的市场回报。

　　改革的要害是处理好政府与公众的关系

　　由于附着在户口上的利益太多，户籍改革每进一步都困难重重。

　　公众盯着不同地区、不同城市的不同公共福利、社会资源去流动、迁徙，政府依据同样的这些东西来规划、计划、调控、管理，两者都是自然的，都没有错，更没有哪一方输理甚至不道德。一说到贫富不均、社会不公，就归咎为“地方保护”“部门特权”“既得利益”等等，无助于问题的妥善解决，反而扩展社会矛盾甚至冲突。

　　问题要解决，就需要政府与公众目标趋同，中央政府与地方政府要制度协调，财税收入部门与支出部门要收支平衡。我认为，目前最迫切、最关键的是一条主线的三层次变革：全面确定基本公共服务与非基本公共服务的明细界限；逐一明确确立政府与公众在各类基本公共服务中的权利义务协调制约机制，最好是形成管理方与受益方都不能单方支用的个人账户；尽快建立区域间、城市间同类公共服务的财政转移支付制度，让大家心里甚至手上都有一本明白账，各地、各城的管理者与公众就都有了自主决策、依法抉择的基础。

　　尽快实现全体市民(进一步是全体国民)的基本公共服务均等化，按户籍属性、住所地价格来分配社会资源、享有社会权益才是公平的体现。

　　居住证制度是实现基本公共服务均等化的基本路径。正在推进的“基本公共服务均等化”，不是给户口的同时给户籍人口已享有的所有权益，而是伴随人口进城的节奏，通过居住证制度为解决各环节遇到的困难而逐步配套，谓之分期赋权。

　　任何人进某个城市，制度要保障你自由进入、滞留、离开的权利，同时赋予支撑你待下去的灾害救助、疫病防治等“求生存”的“兜底”权利；半年一年还想继续待下去，制度应当赋予竞争就业、公平报酬、国民教育等“谋发展”的权力；住满三年以上，需要且能够长期安家了，妇幼保健、低保、养老以及其他“享幸福”的权益渐次配套，以此类推，非户籍人口就逐步转变为本地市民。

　　居住证制度是依法从外地人转变为本市人、从农民转变为市民的阶梯制度，亦可视为过渡。国务院的意见提到“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，则意味着公平原则已成为户籍改革的核心。

　　2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，“在执行时要防止走偏，要防止地方基层借户籍改革之名剥夺农民土地”的担忧就不绝于耳。