特许经营政策要化解资方心病

　　最近，在基础设施和公用事业吸引民间投资方面，发生了两个值得关注的事态。
　　一是国务院常务会议通过了由六部委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出最长30年的运营期限，鼓励包括政策性开发性金融机构参与，规定特许经营协议的履行不受行政官员和体制的变动的影响，等等。
　　二是有望成为“中国近年来首条民资为主”的川南城际铁路，最终还是因为没有民资参与入股而愿望落空，原则上已经不再参与地方铁路投资的铁总，最终不得不出资。
　　一个是国家政策再发“磁”力，一个是民间资本仍踌躇不前。期待与现实之间存在很大的落差。
　　国家实行鼓励民间资本进入基建领域的政策，已经有十多年的历史了。期间花样不断翻新，但是，落实的情况，现在看来还很不理想。
　　如果说仅仅川南铁路一个项目还不足于说明问题的话，国家统计局的数据则充分显示民间资本显著的闲置：2014年，我国民间固定资产投资达32.16万亿元。而截至今年一季度，我国住户存款和非金融企业存款之和为94.31万亿元。也就是说，还有将近3倍的资金没有进入直接投资；而32.16万亿元的固定投资，也几乎与基建领域绝缘。可见民间资本的出路受到严重压抑。
　　而国务院常务会议最近通过的特许经营管理办法，据报道有4项主要内容——一是将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等五大行业开辟为特许经营的领域；二是提出最长30年的运营期限；三是明确鼓励包括政策性开发性金融机构参与；四是专门规定“行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行”。
　　应该说，这是政策步伐的向前迈进。比如其中第二、第三条，以前都没有在全国性的政府文件中明确提出过。但也应该看到，这样的政策还不能说已经深入触及最深层的问题；其解决的问题，其实是特许经营实践中初步遇到的问题。
　　比如规定特许协议不受官员和行政体制的变动的影响，这固然是基本原则，更是从实行吸引民间投资政策伊始就应该执行的的政策底线。市场经济最初级的要求，就是讲信誉、守合同。作为政府，更应该做表率。实践了十多年了，还强调这一条，原因是在现实中，政府官员随意毁弃合同、投资者利益受损甚至血本无归的现象很普遍，现在要加大吸引民间投资的力度，自然需要制止这样的现象。错倒是没错。只是不能停留在这个层次上。强调这一条等于补课，但现在的形势是既要补课，更要揭开新篇。因为政策环境缺失太多。
　　需要揭开什么样的新篇、补充什么政策短板？我们不妨以夭折的川南铁路民营化为例。
　　针对这个事件，北京交通大学经管学院教授赵坚的分析，如果单纯以建成后的运输收入来招徕民资入股，效果会很差，因为铁路投资周期长、资金大、回收慢，且收益率不高。尤其是中西部地区的铁路，运量上不去，往往初期都是亏损的，没有哪家民资耗得起，且目前国铁在运输调度、财务清算等方面的规则都没有完全透明开放。
　　应该说，这次的“办法”中的鼓励包括政策性开发性金融机构参与政策，从理论上讲，有助于解决赵坚所说的“周期长、资金大、回收慢”问题；
　　而国铁在运输调度、财务清算等方面没有完全透明开放的规则，这个问题已经伴随着铁路招徕投资政策喊了十多年了，但始终雷打不动。前些年国务院曾要求包括原铁道部等部委制定可操作的细则，但原铁道部回应的却是“扩大开放领域”。态度似乎很积极，但就是文不对题。无论开放领域大小，都绕不开这个问题。
　　铁路的问题，其实是整个基础设施领域的共性。许多基础设施项目，虽然其本身具有自然垄断的属性，但同时又是整个产业链上的一环。最终要与其他设施合作经营，因此如何规范双方合作关系，直接涉及到投资权益。现在几乎没有一个领域有明确的准则。
　　基础设施项目具有天然的垄断性，所以国家赋予民间资本经营，需要“特许”。非自然垄断项目，自然也就无须“特许”，随便投资，盈亏自负。但这伴随“特许”二字的，是许多的权利和义务，是复杂的前提和履诺。
　　比如，既然是“特许”的垄断项目，定价权的归属就至关重要。如果政府撒手不管，交予资方随意定价，无疑损害社会大众利益；但如果政府将价权掌在自己手中，甚至使劲压低价格，资方就会亏本，也就没人愿意投资发展项目。
　　现在的问题是政策不透明，运作不公开。在项目的获得方面，谁有资格获得“特许”，也应该面向全社会择优。但现在的现状，同样是不公开、不透明，甚至没有准则，一事一议，官员自由量裁权极大，存在巨大的权力寻租的空间。
　　高速公路收费没完没了，社会各界深恶痛绝。国家为了舒缓民意，实行节假日免费制度，消费者皆大欢喜；但对经营者，则是分利夺食。笔者已经在网上看到反对免费的言论。相信他是投资人、或者潜在的投资人。他有权这样反对，但政府也有权这样做，只是一定要区分公营与私营，私营公路政府无权慷人之慨；公私合营的公路一旦免费，政府应该弥补私营业者。广深高速就是公私合营的，但不知道政府是否弥补了投资人？网上那位反对者，显然就是根据他的印象，觉得政府不会。他可能错了，但政府要让他知道。要让所有的投资人祛除心病。