辩证看待互联网金融新监管时代

　　中国社科院金融所研究员 杨涛

　　7月18日，央行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，这一备受瞩目的政策终于落地。伴随互联网信息技术对于金融业的冲击日益凸显，现有的政策与规则越来越难以涵盖各种新兴组织、产品和业务，也出现了大量创新的“空白区”和“灰色地带”，因此进行监管制度的“打地基”就变得非常迫切。

　　该《意见》出台后引起了各方的广泛热议，就其内容来看，既有一些原则性的描述，也存在许多颇具建设性的亮点。应该说，在各方认识和监管思维一直存在模糊的情况下，《意见》出台意味着“后互联网金融时代”的到来，即进一步明确各类互联网金融活动的基本游戏规则，努力实现金融创新、服务效率与风险控制、安全稳健等目标的协调，也推动传统金融业与新兴机构共同致力于创新。

　　但需要看到的是，虽然《意见》在一定程度上弥补了政策空白，但是对其实际价值和作用却难以高估。从“承前启后”的视角来看，该意见更多体现为“承前”，即落实政策层提出的促进互联网金融发展的思路；但在“启后”方面还有所不足，需要不断进行深入细致的探讨和完善。

　　《意见》存在的主要问题有几方面。一是行业管理的旧思路没有从根本上打破。众所周知，互联网信息技术对于金融的影响，作用于金融机构、金融产品、金融市场、金融制度等多个要素层面上，且在优化支付清算、资金配置、风险管理、信息管理等基本功能的同时，事实上已在促使金融子行业之间、金融与实体企业之间的融合。这些融合都使得传统的金融行业边界变得日益模糊，因此各国监管部门都更多摒弃了机构监管思路，而从功能监管的角度入手，着力应对业务与产品创新中的风险控制与功能拓展。由此来看，不仅《意见》所定义的互联网金融行业范畴及所属类型还缺乏缜密的研究支撑，而且各自纳入现有分业监管框架的模式，也无法应对互联网金融活动跨行业、跨市场、跨时空的特征。实际上《意见》所提的“科学合理界定各业态的业务边界及准入条件”，在现实中往往难以达到。

　　二是与国际主流的互联网金融监管方式尚未完全吻合。由于互联网信息技术对于货币与金融的影响深远，而且带来的许多变化往往处于金融体系的不同层面，因此通常无法笼统地制定一部覆盖所有互联网金融活动的法规。就国外监管实践来看，以PC互联网和移动互联网支付为代表的新兴互联网支付、P2P网贷和网络股权众筹等投融资模式、互联网风险管理和信息管理等，其所具有的组织与产品设计、内在风险特征与监管重点截然不同，因此各国往往采取分别应对策略，或是制定新的规则，或是修订和完善已有规则，如果掺杂在一起，只能是成为互联网金融的“大杂烩”。此外，在各国都面临虚拟货币、数字货币或电子货币对金融体系带来的冲击之时，《意见》似乎也应对此有所考虑，因为在“前景不明”的情况下，多国都是以政策表态而非法律形式来加以引导。

　　三是《意见》的定位应该是原则性、指导的政策，不应该太具体，否则就会由于涵盖面过大，而出现一些值得商榷之处。例如，《意见》所列的各类互联网金融业态，有的是中介组织层面的要素，有的则是产品和业务层面的要素，并非处于同一层次；能否把P2P网络借贷和网络小额贷款这两种截然不同的业态，硬性地揉在一起来看待，也值得思考；股权众筹被等同于网络股权众筹，而在美国的JOBS法案中，实际上股权众筹发行人不一定是网络平台，发行途径也不一定是互联网；信托作为一种私募性质的制度安排，能否大规模推动其基于网络的产品发展，是否会导致具有非法集资性质的逆向资金流动等；互联网消费金融是否简单等同于消费金融公司开展的业务。

　　四是《意见》更多是表达政府政策支持的发展方向，而非制度意义上的“法律基础”，更谈不上是互联网金融的“基本法”，还无法解决影响我国互联网金融发展的许多根本性问题。一方面，作为纲领性的政策文件，有些指导思路的合理性还值得商榷，例如，“鼓励符合条件的优质从业机构”上市融资，这里不仅又陷入为股市赋予“政策性”的旧思路上，而且就美国的LENDING CLUB等典型机构来说，上市后必然在资本的利益追逐下，使得大机构、大投资者、大客户成为主导，似乎距离P2P的本来理念愈发遥远。这里不是说我国不能出现大型的互联网金融机构，也不是说互联网金融机构做大了一定就不再服务小微，而是说作为一个倾向性的鼓励政策，在当前是否具有普遍合理性，毕竟我们最迫切需要互联网金融来解决现有金融体系的小微“短板”，而非更多的“巨无霸”。另一方面，当未来《意见》与某个领域的发展实践可能出现矛盾时，相应的具体制度创新则需跳出《意见》的局限。例如，《意见》提出“互联网支付应始终坚持服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨”，实际上与非银行支付机构的状况混在了一起。如美联储在2015年初发布的《美国支付体系提升战略》中，已经充分关注网络新兴电子支付在大额交易活动中的作用。

　　为了有效构建互联网金融的制度与监管体系，在《意见》的基础上，可以在三个方面继续加强和完善。

　　首先，需要进一步细分不同互联网金融业态的具体监管思路。我们看到，《意见》尚未理顺和覆盖现实中混乱的互联网金融概念范畴，实践中有诸多的组织机构、产品、渠道等要素掺杂在一起，各自的业务运行与风险特点差异较大，难以进行一致性监管。对此，还需要在深入梳理合理的业态划分基础上，进一步落实相应监管细则。特别需要注意的是，监管细则的制定必须跳出监管主体分割、围绕机构对象的传统思路，真正以功能监管、业务监管为主，通过加强监管协调和配合，真正解决互联网信息技术所导致的混业型金融创新带来的潜在风险与不确定性。

　　其次，需要着力解决不同互联网金融模式背后的根本矛盾。例如，在P2P网贷等基于互联网的资金配置活动中，之所以会产生各种无序现象，归根结底还是背后的民间金融缺乏有效引导和法律规制。只有加快推动以民间借贷为主的民间金融走向阳光化、合法化，才能促使P2P网贷行业发展真正跳出民间金融的某些乱象，着力推动技术与服务创新。再比如，第三方支付领域虽然在整个互联网金融业态中相对比较规范，但近年来也还出了一些问题和风险。究其根本，也是因为伴随互联网信息技术对于电子支付方式、渠道、清算模式等的冲击，使得原有规则越来越难以适应整个零售支付市场的快速变化，因此同样需要在“打好制度根基方面着力”。

　　最后，亟需构建多层次的监管协调机制。一则，我们仍然认为现有的“归口管理”模式不一定最佳，但是在既定格局下，加强部门协调就成为重中之重。实际上就许多互联网金融业态来看，都难以简单纳入到现有分业监管框架之中。无论是积极蓬勃的有益创新，还是“挂羊头卖狗肉”的灰色创新，过去都主要发生于不同监管部门的视线交叉或空白领域。就此而言，如果下一步的细则落实变成各监管部门“各管各的孩子”，显然难以达到有效监管的目的。二则，许多投融资类互联网金融业态无法纳入到现有自上而下的监管框架中，而且各地方情况千差万别，因此地方金融监管机制的介入也非常重要，重在明确地方政府在其中的责任、权利和义务。三则，互联网金融的发展应该以自律监管为重中之重，因为一方面，制定和完善法律予以约束往往是最终不得不采取的手段，其成本最高、效率最低。另一方面，在各国都面临互联网金融形态不断变化的时代，“一步到位”的规则显然难以形成，更需要以自律来构建良好的发展生态环境。