央行：银行账户实名制实施情况仍不容乐观(全文)

　　中新网12月25日电 日前，中国人民银行发布了《中国人民银行关于改进个人银行账户服务 加强账户管理的通知》(以下简称《通知》)。中国人民银行有关负责人表示，我国银行账户实名制的实施情况仍不容乐观，人民币银行账户管理制度执行不严、开立匿名或假名银行账户等情况仍时有发生。有必要强化银行账户管理，根据身份信息核验手段和方法对个人银行账户进行分类，对各类账户进行差异化管理，通过管理手段不断督促银行切实落实银行账户实名制。

　　以下为中国人民银行有关负责人答记者问全文：

　　中国人民银行有关负责人就《通知》有关问题回答了记者提问。

　　一、请问《通知》出台的背景是什么？

　　银行账户实名制是一项重要的、基础性的金融制度，是金融账户实名制和经济活动的基础，是建设惩防体系、打击违法犯罪活 动、维护经济金融秩序的重要保障。2000年，国务院发布《个人存款账户实名制规定》，以行政法规的形式正式确立个人银行账户实名制度。十五年来，为切实落实银行账户实名制，人民银行会同公安部、银监会以及银行业金融机构(以下简称银行)等按照党中央、国务院统一要求和部署，在制度建设、信息系统建设、专 项治理检查和宣传教育等方面做了大量艰苦、细致的工作。在各方的共同努力下，我国银行账户实名制工作已经取得了重大进展，银行账户实名制体系基本建立，对于保护社会公众资金安全、维护经济金融秩序、促进市场经济健康发展、建立健全惩治及预防腐败体系发挥了重要作用。

　　然而，我们必须清醒地看到，我国银行账户实名制的实施情况仍不容乐观，实施环境有待改善。人民币银行账户管理制度执行不严、开立匿名或假名银行账户等情况仍时有发生，社会公众的风险意识尚未完全形成，银行账户实名制落实不到位的问题依然存在。因此，有必要进一步加强银行账 户实名制管理，明确银行客户身份识别责任，强化个人人民币银行结算账户(以下简称个人银行账户)管理。

　　同时，随着社会经济和互联网的发展，信息技术的日新月异和个人经济活动的丰富多样，对银行账户服务提出了许多新的、更高 的要求。例如，依托自助机具和电子渠道开立银行账户，免除柜台排队的困扰；通过各类银行账户办理消费、公用事业缴费等小额支付，便利日常支付；部分特殊群体无法自行前往银行办理业务，希望银行提供安全、便捷的账户服务；支付服务需求日趋多元化、个性化，需要银行不断创新服务产品，更新服务理念，拓展银行账 户服务的深度和广度；新型网络银行出现以及部分银行拟将生物特征识别技术引入银行账户开立环节等。这些不仅要求银行提升银行账户服务质量和效率，也需要中 央银行改进银行账户管理方法、提高监管水平。

　　因此，《通知》以改进个人银行账户服务和满足社会公众支付服务需求为出发点和落脚点，以落实银行账户实名制和保护存款人 合法权益为核心，结合互联网发展的大背景和银行账户服务创新需求，按照支持创新与加强监管相协调的管理思路，从落实个人银行账户实名制、建立银行账户分类 管理机制、规范代理开立个人银行账户、强化银行内部管理和改进银行账户服务五方面进行了规范。

　　二、请问银行账户实名制的核心是什么？

　　实名制，顾名思义，就是要求社会公众用真实身份参与各类社会活动。银行账户实名制的核心包括核验开户申请人提供身份证件 的有效性、开户申请人与身份证件的一致性和开户申请人的真实开户意愿三方面。银行在落实银行账户实名制时应围绕上述核心要素开展工作：一是开户申请人申请开立银行账户，必须向银行提交合法的身份证件和资料。二是银行应利用多种有效手段核验开户申请人提供身份证件的合法性，确保开户申请人与身份证件的一致性。三是核实开户申请人开户意愿的真实性。

　　三、为什么要对银行账户进行分类管理？

　　长期以来，银行主要通过网点柜台提供银行账户开户服务，监管部门的相关制度也围绕柜台开立的银行账户进行规范。随着互联网和信息技术的发展，传统的柜台开户方式已无法有效满足存款人多样化的需求，一些银行也陆续尝试依托远程视频柜员机和智能柜员机等自助机具、网上银行和手 机银行等电子渠道提供个人银行账户服务，为存款人开立和使用账户提供了便利。由于不同渠道的开户申请人身份信息核验手段各异、开立的银行账户风险程度也不尽相同，《通知》要求银行在切实落实账户实名制的前提下，根据开户申请人身份信息核验方式和风险等级对银行账户进行分类管理，主要出于以下方面的考虑：

　　一是强化银行账户管理的需要。与柜台开户相比，通过自助机具和电子渠道等非柜面渠道开立银行账户，一方面，由于不亲见开户申请人，身份信息核验手段相对较弱；另一方面，由于处于业务发展初期，身份信息核验方法有待检验，银行账户实名制落实情况有待评估。对非柜面渠道开户的 管理依然要坚持银行账户实名制的底线原则，不能因开户申请受理渠道的变化而弱化银行账户实名制的审核，动摇银行账户实名制基础。因此，有必要强化银行账户管理，根据身份信息核验手段和方法对个人银行账户进行分类，对各类账户进行差异化管理，通过管理手段不断督促银行切实落实银行账户实名制。

　　二是防范资金风险的需要。通过自助机具和电子渠道等非柜面渠道开立银行账户，由于无法现场核验开户申请人身份信息，开户 意愿的核验难度较大，风险相对较高。近期，部分地区也出现了不法分子利用非法渠道获取的他人身份证件，通过自助机具开立假名账户的事件。特别是在我国公民 个人信息保护意识和风险防范意识不强，个人身份信息保护力度不足的情况下，如对非柜面渠道开立的银行账户赋予过多的功能，将加大不法分子利用非柜面渠道假 冒他人名义开户的可能性，对存款人资金安全构成威胁。因此，有必要对个人银行账户进行分类管理，根据身份信息核验手段的强弱赋予相应的账户功能，切实保障 存款人资金安全。

　　三是满足存款人差异化支付服务需求的需要。目前，社会公众支付服务需求逐步呈现个性化、多元化的发展态势，对银行账户也 提出了差异化的管理要求。例如，通过线上办理消费、公用事业费缴费等支付业务时，由于交易类型较单一、交易金额相对较低，存款人出于防范风险的需要希望对 该类银行账户进行限制；在实际操作中，大部分存款人也设定了线上交易的银行账户功能范围和交易限额。通过线下办理日常支付时，由于涉及范围比较广，交易类 型相对复杂，存款人对此类银行账户的功能和交易金额要求较高。如不对银行账户进行有效区分，不仅无法满足存款人差异化的支付服务需求，还将增加存款人的银 行账户管理成本。因此，有必要对个人银行账户进行分类管理，有效满足存款人支付服务需求。

　　综上，《通知》在坚守银行账户实名制底线的前提下，本着“改进账户服务、防范资金风险”的原则，要求银行根据开户申请人 身份信息核验方式及风险等级，对银行账户进行分类管理：对于通过现场核验身份信息开立的银行账户，赋予全面的账户功能；对于通过非现场方式核验身份信息开 立的银行账户，赋予有限的账户功能。

　　四、为什么允许代理开户？哪些情况下可以代理开户？

　　《个人存款账户实名制规定》第六条规定，“代理他人在金融机构开立个人存款账户的，代理人应当出示被代理人和代理人的身 份证件”，明确了存款人可以采取代理方式开立银行账户。实践中，存款人也存在代理开户、代办业务的现实需求：一是对于代发工资、教育、社会保障、公共管理 等特殊用途银行账户，按照相关规定应由存款人所在单位代理开立；二是无民事行为能力或限制民事行为能力的存款人从事金融活动时，无法自行开立银行账户，需 要以代理方式办理；三是身患重病、行动不便、无自理能力等无法自行前往银行的特殊群体，希望银行在提供银行账户服务时给予便利。这些均要求银行提供代理开 户服务，提高账户服务的可获得性。但是，长期以来，由于未形成明确、统一、全面的代理开户制度规定，导致银行在办理代理开户业务时无所适从，有必要明确代 理开户的相关要求。

　　因此，为顺应存款人代理开户、代办业务的现实需求，有效指导银行办理代理开户业务，构建多层次、广覆盖的银行账户服务体 系，《通知》明确了代理开户的主要情形：存款人开立代发工资、教育、社会保障、公共管理等特殊用途银行账户，无民事行为能力或限制民事行为能力的存款人， 可以代理开户。同时，对于身患重病、行动不便、无自理能力等无法自行前往银行的特殊群体，办理挂失、密码重置、销户等业务时，银行可采取上门服务方式办 理，也可由配偶、父母或成年子女代理办理。实际操作中，银行应兼顾原则性和灵活性，在切实落实银行账户实名制的前提下，根据存款人的实际情况自行确定代理 开户的具体情形。

　　五、为什么生物特征识别技术不能作为核验存款人身份信息的主要手段？