评论：允许金融机构有序破产重在制度设计

　　央行副行长张涛日前在陆家嘴金融论坛表示，对于经营出现风险、经营失败的金融机构，要建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产。金融机构破产对于发挥市场配置资源的决定性作用，推进供给侧结构性改革有重大意义。但金融机构毕竟不同于一般企业，金融机构破产需要更加谨慎和有序，需要更加稳妥的制度安排。

　　打破金融业国家兜底

　　允许经营失败的金融机构破产，也是供给侧结构性改革的深层次内容。2009年本轮经济周期以来，银行、信托等都曾经大量放款，不但导致了“短存长贷”的期限错配问题，也成为国民经济杠杆率居高不下的重要原因。去杠杆、去库存、去产能，必然要求银行为自己的贷款负责，承担自己的经营风险。在市场风险不断爆发的今天，打破金融业的国家兜底，有利于让经济周期的清洁机制发挥作用，让市场尽早恢复活力。历史证明，允许金融机构破产不但不会对金融业造成打击，反而会让金融业发展更加健康、更加谨慎，也让投资者更加明智。

　　但是，金融机构不同于一般的企业，所以金融机构不能随便破产。与一般公司相比，金融机构是全社会的信用中介，资金融通涉及到大量的债权债务人，影响面更大，银行所掌控的大部分财产是客户资产，而不是自有资产。中国商业银行的传统业务是经营货币，四大行银行的存贷款用户都达数亿，客户覆盖全国每一个地区和行业，倘若破产势必会引发全国性恐慌，演化成经济危机。

　　从发达国家的经验看，小型金融机构资产规模小，抗风险能力较低，破产比较常见；同时不具有“系统重要性”，倒闭对社会的影响面较小，救助力度也不如大银行。具有系统重要性的大型金融机构，需要更加严格的监管和特别的保护，很容易引发“大而不能倒”问题，这才需要保证破产“有序”进行。正是基于此，“有序破产”的使用主体应当具有系统重要性的金融机构，尤其是大银行，而不是小型金融机构。就中国目前的金融市场机构来说，“有序破产”制度至少要能够容纳十大股份制银行级别的银行破产，才能真正起到强化竞争和提高金融资源配置效率的作用。否则制度就是空转，没有实质意义。

　　有序破产制度也在不断“与时俱进”。2007年金融危机起来，美联储数次更新系统性重要金融机构破产制度。美国系统重要性银行的衍生品和回购合同基本上主导了每天的金融交易，如果大规模解除合同，将有可能引发资产抛售，同时将金融风险传递至整个金融系统。为避免无序破产威胁金融系统的稳定，不再重蹈2008年雷曼兄弟公司破产引发金融动荡的覆辙，2016年5月开始美联储拟规定8家系统重要性银行可以在其与客户签订的衍生品、证券借贷及回购协议等金融合同中加入额外条款，注明在系统重要性银行进入破产程序后48小时内，不得解除合同，以保证银行破产的有序推进。

　　完善制度设计和法律细节

　　2007年6月1日开始施行的新《企业破产法》第一百三十四条规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。这实际上已经将金融机构纳入破产法适用范围，从而让金融机构的破产也有了法律依据。

　　但金融机构的破产在现实中又很难执行，最著名的案例恐怕是海南发展银行。1998年6月21日，由于海发行不能及时清偿到期债务，央行决定关闭海发行。停止其一切业务活动，由工行进行托管，由央行成立清算组，对海发行进行关闭清算。在实际操作中，银行出了问题，政府总是倾向于个案化处理，最常见的就是大规模注资和财务重组，缺乏破产操作的一般性法律规则。目前为止顺利破产清算的，主要是北方证券、大鹏证券和广东国内信托。

　　推进有序破产制度建设的首要问题，是保证金融机构具有市场主体所应享有的经营自由，自主经营才应该自负盈亏。我国的地方金融机构大多是在四大行与地方政府脱钩的背景下成长起来的，承担着为地方经济发展融资的任务。但主要以企业方式运行，就应该遵守市场经济的一般规则，地方政府要更多以出资人的决策出现，减少对金融机构日常经营的行政干预。对问题金融机构的救助也要以制度和法律为基础，弱化行政救助色彩。

　　推进利率市场化改革，有助于减少银行业对息差的依赖，改变金融业靠天吃饭的局面，使破产压力传导到金融机构的日常经营。落实金融监管改革措施和稳健标准，发挥证券投资保护基金和保险基金的作用，通过存款保险制度保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险。

　　破产是一个系统的司法进程，必然要求明确的法律规范。推进有序破产制度需要为破产提供完整的可操作的法律指引，至少包括制定完整可行的金融机构破产条例，明确破产标准、破产之前的救助程序（存款保险机构的权利责任、救助决定如何制定、救助规模、破产申请、接管和托管等）、破产核准，破产管理人、破产财产及清偿顺序等法律细节。这些都需要通过制定专门的法律法规来加以完善。

　　有序破产要防止以破产为名来逃避责任。破产制度可能会引发道德风险，导致董事、高管、股东逃避责任，这就需要明确股东责任和追究机制。例如美国的交叉保证原则规定，受控于同一家控股公司的存款机构被视同为同一家银行的分支机构。股东保证原则要求银行的控股公司要保证连续四个季度里银行资本充足，满足最低资本要求；“力量之源”原则规定当银行子公司陷入困境时，银行控股公司应当提供注资来维持银行子公司的清偿能力。由于中国现有的金融业以国有金融业为主导，更要防止以破产为名出现的瓜分和侵吞国有资产行为。（中国宏观经济研究中心研究员 付敏杰 中国宏观经济研究中心为华侨大学与中国社会科学院财经战略研究院共建）