城管综合执法之惑：成地方政府随意指挥的队伍

　　“因调查处理你乱设摊点一案，依据《行政处罚法》第三十七条规定，本行政机关对你的XX物品进行先行登记保存，物品清单如下……”这是北京市某区城管行政执法暂扣物品通知书上的内容。大多数人认为城管就是管理街头摊贩的，对城管执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。而对城管究竟能管什么、实际管了多少事，则缺乏了解。对城管执法所依据法律，恐怕就更少人深究了。

　　城管究竟能管什么？

　　城管究竟能管什么，某地城管局负责人颇感无奈地调侃“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”以上海市为例，城管行政执法权包括11个方面，共167项。除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情。北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次。

　　“连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权。”某地城管局负责人讲。各地城管执法权随城市规模的发展不断膨胀，在吸收其他部门行政执法权同时，也适时地增加新的执法内容。今年9月起实施的《广州市城市管理综合执法细则》相比1999年的旧《细则》，将城管的执法权从64项增至232项，这是继2001年、2006年后，广州城管历史上第三次大规模扩权，12年间翻了四倍。

　　城管综合执法权，始于1996年《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”。该法规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这是我国城管队伍建立的基本法律依据。国务院2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。

　　“相对集中行政处罚权”实际要解决“八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象，所谓“八个大盖帽”涉及市容、规划、绿化、市政、环境、工商、交管等方面执法部门。通过“相对集中处罚权”统统划入城管综合执法，缓解了之前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。不过，城管执法的步伐，稍作停顿就大踏步地向前迈出了。为了城市管理上的便利，各地政府根据当地具体情况，在八类执法权之外不断授予城管新的执法权。城管的执法权力变成8+X，并随着城市化进程的发展不断膨胀。“最初城管执法权是8+X，之后X所包含的执法权已经远远大于8了。”国家行政学院教授杨小军说。

　　在8+X模式下城管执法权趋于“泛滥”。“城管管的事包括老百姓希望管的、其他部门不愿意管的，以及领导要求管的。”城管队员小张抱怨道：“主要是领导要求管的。”地方各级领导要求城管管的事占了很大一部分，事实上城管“执法”内容远远超越了法律规定的范畴。有些时候城管队员甚至执行没有任何法律授权的任务。“很多城管执法队被地方领导要求参与到普通拆迁工作中，城管大队成为地方政府随意指挥的队伍。”杨小军说。参与拆迁工作，往往会使城管队员成为矛盾的焦点，也容易激化事态，发生极端暴力事件。城管队员小刘在参与拆迁工作被拆迁户用刀扎伤，由于这不是行政执法行为，这起伤害事件只能以民事纠纷处理。伤人者也只得以故意伤害处理，而不能算作妨碍公务。

　　城管执法队不但受地方各级政府统辖、指挥，就连基层领导都能够随意指派他们做事。由于很多城市城管行政执法权被下放到基层，行政执法队员也就被派驻到了街道办事处。因此，街道办事处主任亦“有权”指挥城管队员在辖区内做很多“分外”的事情，包括治安、消防、安全、卫生等工作内容，城管队员都被要求参与。“像查缴非法小锅炉、发放耗子药都要我们配合去做。”城管队员小张说到。