非法买卖占用农地事件频发 亟须立法阻遏圈地现状(2)

　　记者在基层司法机关采访时就了解到这样的案例:2009年3月和4月,湖南省长沙县黄兴镇荣河村村支部书记兼村委会主任杜红林、光达村村支部书记兼村委会主任黄智钢,未经该镇政府和国土部门批准,将村集体土地出租给他人建设厂房和物流中心。案发后,经过有关部门核实,荣河村共非法出租土地65.13亩,其中违章建筑面积43420平方米；光达村非法出租土地106.68亩,其中违章建筑面积20620平方米。这些土地全部为基本农田,非法占用后水系和耕作层被破坏,难以复垦,给国家和集体带来了巨大损失。

　　2006年12月2日,湖南省国土执法部门公布了湘潭市立案查处的6宗违法使用土地的行为。从卫星照片检查的情况看,6宗土地违法案件呈现三大问题,分别为以租代征、擅自改变用途、边报边用。尤其是农村集体经济组织受利益驱动,擅自将集体农用地出租、转让,获取巨大利益。其中,湘潭市岳塘区荷塘乡指方村出租土地后,硬化地面作为培训基地。湘潭市岳塘区荷塘乡清水村将林地出租给开发商,修建了部分别墅、餐馆；湘潭市双马镇新华村海家组将耕地出租给个体业主,用于堆放砂石。湘潭市雨湖区先锋乡先锋村金星组擅自占用耕地建设农机市场仓库；湘潭市岳塘区板塘乡五一村双腊组机砖厂,在取得采矿(粘土)许可证情况下,未办理用地审批手续,擅自改变农用地用途。宝塔乡云盘村已经办理了用地手续,在尚未获得批复情况下却动工平整场地,破坏土地原貌。

　　三大威胁

　　征地圈地卖地蚕食农村土地

　　根据有关规定,农村集体土地所有权的主体是农民集体。然而,现实情况却是,乡村干部利用土地谋取私利的现象屡见不鲜。多位研究人士认为,这是我国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。

　　由于国家实行严格的土地利用总体规划,农村集体土地转化为非农建设用地,需要有权部门的严格审批,而加快地方经济建设,兴办企业需要土地。个别地区的乡镇基层政府为招商引资,采取先使用土地,后补办征地审批手续的办法,解决招商引资过程中的对土地的燃眉之急。这种急功近利的做法,一旦土地审批环节在国土职能部门产生问题,极易产生纠纷。

　　此前,国土部执法监察局负责人曾在全国土地执法会议上公开表示,严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。这位负责人认为,土地违法屡禁不止,花样在不断翻新,根源还是在于地方政府的用地冲动,为了招商引资、出政绩,地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。

　　此外,因出让土地价格较高、办理手续繁琐,一些用地者将目光转向农村集体土地,通过与村里订立土地租用合同,利用农村集体土地建厂房,兴办企业,每年向村里交纳一定金额的土地使用费。而村里的土地是向各家农户收集流转而来,当因国家基础设施建设需要征用该租用土地时,用地人与村里及农户常为补偿费用而发生纠纷。

　　依据国土资源部和信访部门提供的数据,目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右,这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。目前,农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁,即征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。

　　立法建议

　　严格限定集体土地征收范围

　　面对存在于农村集体土地征收领域的乱象,专家们认为,尽早出台农村集体土地征收补偿条例,无疑是遏制乱象的一剂良药。

　　那么,农村集体土地征收补偿条例究竟该怎么立?

　　中南财经政法大学中国土地法律制度研究中心副主任高飞认为,最重要的是对征收范围作出严格限定。这方面可以考虑参照物权法的规定,对于非公共利益用途的征收,一律叫停。

　　“三农”问题专家、中央党校教授张虎林也认为,应该严格禁止非农业用途的用地,最大限度地保护土地资源。对于已经占用农村集体土地的商业开发项目,应一律叫停、取缔,同时还要追究批准在农村集体土地上开发商业项目的负责人的责任。

　　据高飞分析,对于确实用于公共利益的征收,要在补偿方面进行明确。首先要明确的就是集体经济组织的权利、功能。一直以来,集体经济组织是一个比较虚的概念,究竟由谁来代表集体捍卫利益,没有明确的答案。在这种情况下,如果把征收土地的补偿交给“集体”,就要解决集体成员权的问题。因为集体最终是通过成员来运作的,应该明确集体成员的各项权利,其中就包括成员的收益权。

　　在征收过程中,如果产生了矛盾纠纷,应如何救济?专家们认为,在制定集体土地征收条例时,这一点也要明确。但更为重要的是,各地还应建立、健全涉集体土地纠纷解决机制,充分利用行政调解、行政裁决、民间调解等纠纷处理机制,妥善处理因使用农村集体土地而产生的纠纷。

　　□解读“2012年五件大事”系列报道之五　本报记者阮占江赵文明本报通讯员何列全