“民告官”难见领导出庭应诉 学者称不必形成法律(2)

　　可做过渡之策不必形成法律

　　问：请评价行政首长出庭应诉制意义？

　　答：我认为在现阶段这个制度最大意义是有利于行政纠纷的解决。在目前司法环境下，法院审理行政诉讼案时，常常受到各种干预，法院司法审查权能实际受到很多限制。由于被告败诉案件不多，行政机关对行政诉讼往往不太重视。若首长必须出庭，一来能引起行政机关重视，也有利于法院权威的树立。二来首长出庭更能引起行政机关对案件的重视，有利于行政纠纷的实质解决。对原告来说，感情上好接受一些，因为在很多民众看来，告部门实际告的是该部门负责人，行政首长出庭可使形式的正义感得以加强，避免“告官不见官”的尴尬。

　　问：目前该制度存在哪些问题？

　　答：行政首长出庭并不能对行政诉讼制度效果的改观发挥决定作用。虽然这个制度现阶段有一定积极意义，但不能期望太高，过于强调行政首长出庭的意义有“作秀”的嫌疑。在我国，同一层级行政首长的政治地位及实际权能往往高于法院司法长官，过于强化行政首长出庭，可能会在某些案件中进一步使得原告与被告地位失衡的加剧，降低案件审理过程中的司法技术性。

　　问：这一制度是否有必要在各地推广？

　　答：有学者建议把行政首长出庭应诉制写入行政诉讼法，在全国推行，但争议很大。我认为在行政审判制度还不健全的情况，这可以作为过渡之策，但没必要作为正式法律制度推行。一是因为这样不符合法理，是否出庭属当事人诉权，如何行使理应由其自行决定，法律不宜对此作过多限定。二是行政首长即使与其他代理人共同出庭，由于其法定代表人身份，他的意见往往是决定性的，其他诉讼代理人只能服从其诉讼策略与主张。这就导致其他代理人在诉讼技术上的专长难以发挥，直接降低了诉讼的技术水准。(华南理工大学法学院教授 余军)

　　制度出台不能沦为“作秀”

　　问：行政首长出庭应诉制度的价值何在？

　　答：法庭是行政机关最好的培训课堂。通过这个制度可以让他们知道自己的行政行为应如何行使才符合法律规定，领导也许对业务不了解，他们处理行政行为的面非常窄，很多行政行为包括事实的认定，法律的运用，行政程序等方面，容易犯一些模棱两可的错误。行政首长可以从另一边，也就是原告的角度，去理解自己行政行为有多少合法性。

　　问：目前这一制度存在哪些问题？

　　答：在我接触的行政诉讼案中，行政一把手按规定出庭很少，多数由部门科长或处长出庭，因为部门领导出庭与不出庭取决于行政机关的自觉，当认为这个案子社会影响比较大，或认为这个案子可以打赢，再或者出于法制方面的宣传可能会出庭。目前来说，是很难实现部门首长都按规定出庭，因为行政首长出不出庭没有任何办法制约。行政诉讼目的是审查行政机关合法性，纠正行政机关行政行为，提高行政机关执法水平，若都叫律师代办，水平还是不会提高。如果仅为了“作秀”，那制度真正价值和意义更无法实现。

　　问：如何完善和改进这一制度？

　　答：政府要把行政首长的出庭率应作为行政机关政绩考核的内容，应建立一套完善的评估、考核、监督、跟踪体系，这样他们才会把出庭率作为自我要求。我认为法律程序的问题应由代理律师来把握，但实体问题应由行政机关来负责。我不主张全部由行政机关来负责，但我更反对仅由律师出庭。(深圳行政诉讼案专业律师 梅春来)