环保法修正案草案引争议 环保公益诉讼或更受限

    明确环保公益诉讼制度，公民可申请公开环境信息，官员不作为引咎辞职……刚刚提交全国人大常委会会议审议的《环保法修正案（草案）》第二稿，相比去年一经发布就备受批评的第一稿，突破明显。

    但是，“草案第二稿”中将环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会”的条款，激起了民间环保组织的强烈质疑。业内人士担心，此条款一旦通过，本身就举步维艰的环保公益诉讼将会更加受限。

    限定一家机构可提公益诉讼，是“突破”还是“倒退”

    现行《环境保护法》（以下简称“环保法”），自1989年正式颁行以来，一直未进行过实质性修改。环保法原地踏步的二十多年，恰是我国环境急剧恶化的二十多年。直到2011年，这部被认为是“中国执行效果最差的法律”，终于进入了修订程序。

    去年8月，经过全国人大常委会首次审议的环保法草案，公开向社会征求意见。两个月后，环保部在其官方网站公开发布了一篇3500多字的长文，对草案一审稿提出了34条反对意见。

    当时，草案一审稿被环保界人士重点质疑的一个问题，就是对包括公益诉讼在内的环境法律制度只字未提。

    相比之下，明确提出“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”的草案二审稿，看起来进步明显；然而，众多民间环保组织和业界人士却惊呼，这一条款是“惊人的倒退”。

    6月26日，著名环保组织“自然之友”向全国人大常委会递交了紧急呼吁信，称草案二审稿“将提起环境公益诉讼的主体指定为环保部主管的一家组织——中华环保联合会，此项立法建议违背基本法理，无视司法实践，随意处分诉讼权利。”

    同一天，“自然大学”发起人冯永锋在自己的微博上表态：如果这一条款通过，“无论我，还是自然大学，宁可不发起环境公益诉讼，也不成为中华环保联合会的会员，不参与中华环保联合会的任何活动。”

    那么，这条招致环保人士们如此激烈反对的条款究竟“退”在何处？

    关注环保法修订的法学界人士告诉记者，除了对比环保法修正案的前后两稿之外，还需要考量去年新修正的《民事诉讼法》。当时，公益诉讼条款的增加被视作民诉法修正的一大亮点，修正后的民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

    “（环保法草案二审稿）对民诉法第55条，做了一个非常狭隘的限制解释，违背了民诉法的立法原意，也违反法理。”北京理工大学法学教授徐昕认为，单独赋予某一组织诉权的“特权条款”，违反法律面前人人平等原则，也与立法的抽象性和普适性原则相抵触，混淆了具体法律行为和抽象法律行为，侵犯了司法和行政裁量权，“如果中华环保联合会这个组织今后被注销了，这个条款就失效了。”

    “起诉主体这样规定，民诉法（修订）时‘有关组织’的争取成功全白费了。”上海复恩社会组织法律服务中心理事长陆璇在微博上感叹。

    批注

    看看“消协”？

    中华环保联合会相关负责人在接受媒体采访时表示，草案中这样的规定是有其考虑的，中华环保联合会有自己的律师、环境从业者等专业队伍，也有处理环境公益诉讼的经验和能力。至于中华环保联合会一家是否能够全权承担环境公益诉讼，该联合会人士对上证报记者说，参照消费者权益保护法修正草案中明确消协作为公益诉讼的主体就可以理解了。（据《上海证券报》）

    “条款落后于司法实践，已进入诉讼程序的案子怎么办”

    昨天上午，环保人士冯永锋起草了一封《人人都有权发起公益诉讼——全国民间环保人士的公开信》，目前，已经征集到了超过一百家机构的联合署名。在联合署名单中不仅有自然之友、达尔问自然求知社、公众环境研究中心等多家环保机构，还有宁波市环保局和绍兴市环保局。

    在民间环保组织看来，限定唯一诉讼主体的条款已经落后于目前的司法实践。“最高法已经在进行研究民诉法公益诉讼条款的司法解释，各地也在开展司法实践。”自然之友公众参与项目协调员葛枫介绍说，2011年，自然之友、重庆绿联和曲靖市环保局，就共同提起了“曲靖铬渣污染公益诉讼案”。

    “当时立案的时候，被央视节目评价为环境公益诉讼的‘破冰之举’。这两天的新闻一出来，就有人说这‘冰’又封上了吧？如果条款真的通过了，像我们这样已经进入司法程序的案子怎么办？”

    “这十多年，公民个人、环保组织、环保局、检察机关都曾作为原告提起过环境公益诉讼；贵阳、无锡、昆明等地方法院还建立了环保法庭，所以说这个条款和公益诉讼的实践相比，非常落后。”徐昕说：“我认为，合法登记的环保组织，以及与环保相关的公益组织，均有权提起环境公益诉讼。这是最低要求。”

    葛枫告诉记者，今年5月，自然之友曾经应邀参加了环保法修订的咨询意见会，但会上没有出示草案的具体内容，也没有提及公益诉讼的相关条款，“我们非常希望环保法的修订，能够倾听实践第一线的环保组织的声音。”

    批注

    瞧瞧现实!

    2008年，昆明市出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定除检察机关和环保部门外，有关社会团体也可提起环境公益诉讼。2009年，云南省高院规定：以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为环境公益诉讼的原告提起诉讼。

    “即便是中华环保联合会提起的诉讼，也很难被受理”

    据新华社报道，相关部门表示，限定环境公益诉讼资格的原因之一，是担心环境公益诉讼作为一项新的制度，在初期原告诉讼资格如放得过宽，会出现滥诉。

    但众多环保人士并不认同这个理由，虽然和“散步”等抗议形式相比，用诉讼来解决环境纠纷更加温和、理性；但在实践中，环保组织和律师们却常常能感受到地方政府对司法途径的排斥。

    “涉及环境污染的诉讼立案非常困难，一两个人的维权案件还好一点，人一多就难了，公益诉讼就更难。”中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部副部长戴仁辉说：“从法院的角度来说，人多的案子不好审理，倒不是说案情复杂，而是人一多，难以形成统一意见，法院的调解很难成功。”

    最近，戴仁辉和同事刚刚到福州开庭了一个涉及394名原告的污染案件，“这样的案子一开庭，需要很多法警来维持秩序，一上升到‘群体’的层面，各方都会特别谨慎，法院也不愿意纳入自己的门槛去解决。”

    根据戴仁辉的经验，如果被告是当地的利税大户、比较大的国有企业，或者有背景的私人企业，都会增加立案的难度。

    “法院不愿意审，政府也不愿意让这么多人去告企业。比如污染对人身和财产造成的损害，经过评估可能上千万，有的企业赔这么多钱就要倒闭了，有的是当地刚招商引资来的企业，还没见到利润，这时候法院判决它赔一大笔钱，地方政府会认为这不利于企业的发展。如果不通过诉讼途径，而在政府的主导下进行协商，企业就可以付出较少的成本来解决问题。”

    根据环境保护部发布的《全国环境统计公报》，2010年，全国作出判决的环境犯罪案件数是11起，2009年3起，2008年2起。而中华环保联合会在2008年前后发布的消息称，据不完全统计，我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但起诉到各级法院的不足1％。

    事实上，即便是中华环保联合会提起的诉讼也很难得到法院受理，今年以来，该会提起的3起诉讼，目前均未能立案。

    “在司法力量本身已经非常弱的情况下，再出台这样的限定条款，那绝大多数环境纠纷只能寻求制度外的解决途径了，”葛枫说，“这样也不利于社会稳定。”

    批注

    掂掂轻重！

    受害者提起的诉讼，虽然也能取得一些公益性的效果，但是，他的诉讼请求只能是人身或者财产损失，不能要求被告对河流的污染进行治理，对被污染的土壤进行修复。而公益诉讼可以对一条河流、一座山、一片森林，对地下水和大气受到的污染提起诉讼，能够迫使污染企业进行整体的改善，而不是说只要把周边的老百姓都拆迁了，问题就算解决了。——戴仁辉

    较真

    “不能因为穷，

    就没有打官司的资格”

    对《环保法修正案（草案）》第二稿公益诉讼主体限定条款的争议，将中华环保联合会推到了风口浪尖，有环保人士直斥这是一项“特权条款”。

    “相对于其他环保组织来说，中华环保联合会提起诉讼的胜诉率是最高的。”中国公益诉讼网主编、法学博士李刚表示：“但环保公益诉讼不是一家环保机构可以胜任的。中华环保联合会在诉讼部近几年启动了不少公益诉讼案件，但是地方分会可是一个也没有。”

    而中华环保联合会的官方背景也让许多环保人士担忧，在“垄断”了公益诉讼资格之后，“联合会”会陷入“环保版红会”的尴尬境地。

    中华环保联合会的主管单位是环境部，其官方网站上列出的24名副主席均是省部级现职和原任官员，包括环保部部长、全国人大环境资源委员会主任、工业和信息化部部长、国家发改委副主任等等；各省环保联合会的主要负责人中也有多名政府官员。

    有环保律师担心，官方背景虽然能让“联合会”拥有更多的资源，但也可能会让其在公益诉讼方面受到地方政府的牵制，“有的地方环保联合会，部分经费也来自政府部门，如果当地政府提出这个诉讼你不要搞了，它很可能就不提了。”

    “诉讼资格讲的是符合条件，不能因为中华环保联合会资源更多，能力更强就限定这一家机构作为诉讼主体。”中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘说：“这就好比说，不能因为你们家穷，你就没有打官司的资格。”

    主笔：张棻

    素描：宋溪