专家谈社会救助法：救助对象应涵盖所有困难群体

　　对话嘉宾：

　　王振耀 民政部社会福利与慈善事业促进司原司长、北京师范大学公益研究院院长

　　马怀德 中国政法大学副校长、行政法学教授

　　王振宇 中国政法大学公共决策研究中心副主任

　　杨伟东 国家行政学院法学部教授、博士生导师

　　到今年8月，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称管理办法)施行即将满十年。但近年来地方上出现的诸如记者卧底救助站被打、农民工天桥底下冻死等事件，频频引发社会舆论对现行救助制度的质疑。本报近日连续推出的各地救助站现状系列调查报道，也暴露出救助工作在实践中遇到的种种困境和瓶颈。

　　十年，已经可以成为一个盘点、归纳的契机。救助站工作人员遇到的种种难题如何破解？现行的救助管理办法是否存在缺陷、需要修订完善？是否需要一部社会救助大法来给管理办法“撑腰”？近日，《法制日报》记者采访了我国数位行政法教授以及长期从事社会福利研究的专家，他们从法律的角度以及各自的工作背景，对上述问题进行了探讨。

　　对法定救助对象定位过窄

　　记者：如何评价现行的管理办法？是像有些观点所称存在“先天缺陷”吗？　

　　马怀德：当年管理办法的出台，终结了强制性收容遣送模式，以“自愿求助、无偿救助”为原则，从历史发展来说，肯定是一个进步。但管理办法内容相对简单，对救助人员的范围仅仅局限在“生活无着的流浪人员”，定位过窄，甄别又困难，很少有人符合救助对象的标准，因此在具体实施中，该救助的没救助，而不该来的又常来，法定救助对象与实际工作对象出现了脱节。

　　比如露宿街头的农民工，他们或是被偷被抢，或打工无着，或治病无钱，他们不是长期流浪或者乞讨，只是一时遇到困境需要救急，但是按照管理办法，他们却不在救助范围内。而在看似需要救助的街头流浪人员中，职业乞讨者大量存在，以乞讨为收入来源，自然也不愿接受救助。

　　王振宇：我对管理办法总体评价有两点。一是“由强制变为自愿”，这是定性与定位上的、原则上的进步，回归了这一制度的“社会保障、社会福利”的实质；二是尽管有原则上的进步，但现行的救助制度仍然仅仅是过渡性、临时性、局部性的，远远不能体现出国家与政府应尽的责任。

　　应适用生活遇到困难人员

　　记者：救助工作出现种种难以应对的局面，是否意味着这部管理办法需要修订完善了？

　　王振耀：应该看到，十年前，促使管理办法颁布的导火索是轰动一时的“孙志刚案件”。从强制的收容遣送到自愿的救助管理，四个月内，实现刹车、掉头、再启动这样一个大拐弯，由于时间仓促，在立法过程中，来不及做详细论证，很多环节不完善。况且又经过了十年，新的社会发展阶段又带来新的挑战，管理办法确实已经不适应时代发展，需要进行修改。

　　马怀德：管理办法要是能上升为法律更好，但是如果在短时间内不能出台，就当下的救助工作困境来说，最需要做的是完善管理办法，对其中存在已经与社会发展不同步乃至严重滞后的地方进行修改。

　　首先，应该将适用范围扩大，扩大到生活中遇到困难的人员，而不单单是“生活无着的流浪人员”；其次，要在规定中强化“服务”理念，强化救助过程的法制化和程序化；第三，救助手段要多样化，不能仅仅局限于提供吃、住等最基本生存需求，对于不同的人群要有教育、医疗等各种不同的服务。

　　杨伟东：民政部在2011年就表示，要抓紧修订这部管理办法。我认为，在救助对象范围、具体管理措施、工作程序的透明公开、工作人员保障方面，都应该有一些调整。

　　比如，根据救助对象不同，可以将受助对象细分为三类，采取不同的方式。一类是流落街头的精神病患者，在采取隔离观察、完成初步检查后，交给专业医疗机构处理；另一类是未成年人、被拐卖儿童，机构里的社工在安置期间要做好心理辅导工作，最终让他们顺利回归家庭；最后一类是临时性的救助，比如钱包被偷、投靠亲友或打工无望等，但这一类，就得看我们的救助站职能扩张到什么程度了。

　　出台上位法解决根本问题

　　记者：修订管理办法，就能让整个社会的救助工作达到理想的境界吗？还需要在哪些方面进行补充、完善？

　　杨伟东：在现行的管理办法下运行的救助站，本身就是临时性、过渡性的，根本就没有定位在“提供长久的保障性措施”上面。为什么出现一些突发事件后，舆论总免不了将板子打到救助站上来？说明我们的救助工作和现在的社会需求之间出现了强烈的反差——因为整个社会保障制度、社会福利制度的缺失，让救助制度承载了很多原本不应承载的重任。

　　王振宇：区区一部管理办法，不论怎么修改，怎么缝缝补补，都不够，不足以担负起为整个社会层面的救助工作提供法律支撑的重任。我们国家需要的是建立起整体的社会救助制度，要涵盖所有困难群体，而对“流浪乞讨人员”只是这个救助制度的一小部分而已。

　　市场提供效率，政府提供公平。改革开放这么多年，我国的老百姓辛苦工作，创造了大量财富。当社会成员遭逢困厄，当穷困者彷徨落魄，国家的救济或许就是他唯一能够求助的救命稻草。所以，以当下国情论，社会救助法是一部特别急需的法律。

　　王振耀：我在民政部工作了几十年，早在1997年，我就参与了当时还叫“社会救济法”这部法的起草过程。十几年过去了，我认为，我国现在制定社会救助法的时机已经完全成熟，再也不要拖延下去了。

　　社会救助法与社会保险法、社会福利法等共同构成社会保障法律制度。从理论上讲，社会救助因为是社会保障安全网体系的“兜底线”，在立法顺序上应该先于社会福利法和社会保险法，却这么多年里迟迟不出台，成为当前我国社会保障制度的重大法律短板；而社会保险法却已经出台两年，跑在了社会救助法的前头。实际上，社会救助法只要能出台，像媒体报道的救助站里残障人士长期滞留、大龄少年难以感化、没有街道愿接纳“黑户”流浪者……工作人员在实践中遇到的这些事情，在法律上都将不再成为“难题”。现在就是因为没有社会救助法这部上位法，管理办法才“独木难支”，无法招架。

　　现在，最低生活保障制度已经覆盖城乡，自然灾害救助、农村五保供养、农村特困户生活救助以及医疗救助、教育救助等系列制度都已经建立，社会救助法出台已经没有障碍。我们不能够等到社会保险法已经走了很远的时候，才发现社会救助这种国家责任还差得很远，这必然会引起一些社会问题。本报记者王晓雁